1. Phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí và những yêu cầu đặt ra đối với pháp luật và hoạt động của Kiểm toán nhà nước
Khái quát một số vấn đề chung về phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí
Tham nhũng, tiêu cực, lãng phí tồn tại cùng với sự hình thành giai cấp và sự ra đời, phát triển của bộ máy nhà nước. Chúng xảy ra ở tất cả các quốc gia trên thế giới, không phụ thuộc vào chế độ chính trị, không kể giàu nghèo, trình độ phát triển và chúng tồn tại ở hầu hết mọi mặt, mọi lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội và đời sống. Liên Hợp Quốc công nhận tham nhũng là vấn đề toàn cầu rất quan trọng và xác định chống tham nhũng là 1 trong 17 mục tiêu phát triển bền vững trong Chương trình nghị sự Phát triển bền vững đến năm 2030.
Thực tế, hơn 66% các quốc gia phải hứng chịu những hậu quả tồi tệ và nặng nề của tham nhũng, trong đó một tỷ lệ lớn thuộc các nước G20. Theo ước tính, số tiền thiệt hại do tham nhũng tương đương trên 5% GDP thế giới - khoảng 2,6 nghìn tỷ USD
[1]. Tham nhũng, tiêu cực gây ra những thách thức lớn đối với sự phát triển của quốc gia, là trở lực lớn đối với quá trình đổi mới đất nước, làm xói mòn lòng tin của nhân dân, thậm chí làm thay đổi, đảo lộn những chuẩn mực đạo đức xã hội, làm sai lệch công lý, công bằng xã hội, gây tha hóa cán bộ, đảng viên, công chức, viên chức, làm giảm tốc độ tăng trưởng kinh tế, bóp méo chi tiêu công, gây thiệt hại rất lớn về tài sản, của cải, nguồn lực của đất nước.
Tham nhũng và suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống đều là những biểu hiện tiêu cực. Tham nhũng là một loại hành vi tiêu cực do người có chức vụ, quyền hạn thực hiện, là loại biểu hiện cụ thể của suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống. Thực tiễn chỉ ra rằng, tham nhũng và tiêu cực, nhất là suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống có mối quan hệ gắn bó mật thiết, chặt chẽ với nhau. Nguyên nhân cơ bản, trực tiếp của tham nhũng là do suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống; tiêu cực là môi trường làm nảy sinh tham nhũng; tham nhũng tác động trở lại làm trầm trọng hơn tình trạng tiêu cực. Tham nhũng nói riêng, và tiêu cực nói chung đều làm mất đi sự trong sạch của bộ máy Đảng, Nhà nước, ảnh hưởng nghiêm trọng đến danh dự, uy tín, phẩm chất đạo đức, vai trò nêu gương của cán bộ, đảng viên, công chức, viên chức; làm suy giảm niềm tin của nhân dân đối với Đảng, Nhà nước và chế độ. Do đó, trọng tâm của đấu tranh phòng, chống tiêu cực chính là đấu tranh phòng, chống suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống trong cán bộ, đảng viên, công chức, viên chức. Công tác phòng chống tham nhũng phải gắn liền, đồng bộ với công tác phòng, chống tiêu cực, nhất là chống suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống.
Theo Công ước phòng chống tham nhũng của Liên Hợp Quốc (UNCAC), những hành vi cần được xem là tham nhũng bao gồm: (i) Hối lộ công chức quốc gia; (ii) Hối lộ công chức nước ngoài hoặc công chức của tổ chức quốc tế công; (iii) Tham ô, biển thủ hoặc các dạng chiếm đoạt tài sản khác bởi công chức; (iv) Lợi dụng ảnh hưởng để trục lợi; (v) Lạm dụng chức năng; (vi) Làm giàu bất hợp pháp; (vii) Hối lộ trong khu vực tư; (viii) Biển thủ tài sản trong khu vực tư; (ix) Tẩy rửa tài sản do phạm tội mà có; (x) Che dấu tài sản; (xi) Cản trở hoạt động tư pháp. Tham nhũng được phân thành Tham nhũng lớn và tham nhũng nhỏ; Tham nhũng chính trị, tham nhũng hành chính và tham nhũng kinh tế; Tham nhũng cá nhân và tham nhũng tập thể... Nghị quyết Trung ương 4 khóa XI, khóa XII và Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XIII, cũng nhận diện một cách khái quát những hành vi tiêu cực, như: các biểu hiện suy thoái về tư tưởng chính trị; các biểu hiện suy thoái về đạo đức, lối sống. Hướng dẫn số 25-HD/BCĐTW ngày 01/8/2022 của Ban Chỉ đạo Trung ương về phòng, chống tham nhũng, tiêu cực cũng đã nêu rõ 19 hành vi biểu hiện của tiêu cực.
Chủ thể tham nhũng là người có chức vụ, quyền hạn, lợi dụng chức vụ, quyền hạn được giao nhằm mục đích vụ lợi. Tham nhũng và tiêu cực trong hoạt động quản lý nhà nước có ranh giới rất mong manh. Về lý thuyết, tiêu cực khi có yếu tố vụ lợi sẽ chuyển hóa thành tham nhũng. Trên thực tế, yếu tố vụ lợi rất khó chứng minh trong xem xét xử lý hành vi tham nhũng; song, xét về yếu tố lỗi thì hành vi tham nhũng, tiêu cực luôn được thực hiện với lỗi cố ý vì động cơ vụ lợi hoặc các động cơ cá nhân khác. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng tham nhũng, tiêu cực, như: quản trị nhà nước yếu kém; khung pháp luật về phòng, chống tham nhũng thiếu đầy đủ hoặc không được thi hành hiệu quả; đội ngũ công chức, viên chức thiếu liêm chính; lương của đội ngũ công chức, viên chức quá thấp, không đủ nuôi bản thân họ và gia đình; thể chế chính trị và truyền thống văn hóa hàm chứa những yếu tố ủng hộ hay khoan dung với hành vi tham nhũng.
Lãng phí là các hoạt động sử dụng không hiệu quả của cải, vật chất xã hội vào một công việc, bất kể đó là việc công hay việc riêng. Lãng phí là làm một việc mà việc đó có kết quả nhưng không có hiệu quả. Có thể nói, khái niệm lãng phí hầu như có mặt ở khắp các lĩnh vực của hoạt động xã hội cần tới chi tiêu vật chất, của cải để giải quyết, xử lý một công việc. Lãng phí được xem là nguy hại như “căn bệnh” tham nhũng, thậm chí còn nguy hiểm hơn tham nhũng. Lãng phí chủ yếu là do các nguyên nhân chủ quan như: sự yếu kém trong bộ máy quản lý nhà nước, cơ chế chính sách bất cập, yếu kém trong quản lý nhà nước về đầu tư công, trong kiểm soát đầu tư công... Cùng với tham nhũng, tiêu cực, lãng phí đã và có thể làm kiệt quệ sức lực, tiền của, tài nguyên, làm chậm tiến trình phát triển của đất nước trong thời điểm hiện tại và gây ra những bất ổn trong tương lai.
Tham nhũng và lãng phí đều là sản phẩm của chủ nghĩa cá nhân; đều là biểu hiện của sự tha hóa và lạm dụng quyền lực công để mưu lợi riêng; đều là tác nhân phá hoại các thể chế dân chủ, các giá trị pháp quyền và đạo đức liên chính; là rào cản của phát triển bền vững và đều là những khuyết tật của quản lý dưới góc độ quản trị nhà nước và quản trị xã hội. Phòng, chống tham nhũng, tiêu cực không thể tách rời với phòng, chống lãng phí, quan liêu. Chủ tịch Hồ Chí Minh lúc sinh thời đặc biệt chú ý khi coi lãng phí là có tội với đất nước và nhân dân, vì vậy Người yêu cầu cán bộ phải
“chống tham ô, lãng phí, quan liêu” và kêu gọi:
“Chống tham ô, lãng phí và bệnh quan liêu cũng quan trọng, cần kíp như việc đánh giặc trên mặt trận. Đây là mặt trận tư tưởng và chính trị” và
“muốn trừ sạch nạn tham ô, lãng phí thì trước tiên phải tẩy sạch bệnh quan liêu”. Nhiều nhà nghiên cứu và hoạt động thực tiễn cho rằng đã tới lúc phải quy định hành vi lãng phí là hành vi cấu thành tội phạm bởi ngoài hậu quả trực tiếp, tham nhũng, tiêu cực, lãng phí là “những chiếc bình thông nhau” Do đó, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực với phòng, chống lãng phí phải song hành nhằm tạo ra một chỉnh thể thống nhất mới thực sự bảo đảm hiệu quả của cuộc đấu tranh.
Những yêu cầu đặt ra đối với pháp luật và hoạt động của Kiểm toán nhà nước
Nâng cao hiệu lực, hiệu quả phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí là nhiệm vụ hết sức quan trọng và cấp bách hiện nay, điều đó đặt ra một số yêu cầu về hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả, hiệu lực hoạt động của Kiểm toán nhà nước:
Thứ nhất, Hoàn thiện, xác định rõ hơn vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của Kiểm toán nhà nước cùng với hệ thống các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực kiểm tra, thanh tra, kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công, khắc phục sự chồng chéo, trùng lắp, đan xen và gây phiền hà đối với các cơ quan, đơn vị, tổ chức, đáp ứng yêu cầu hiệu lực, hiệu quả, trên cơ sở nguyên tắc pháp quyền, bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công rành mạch, phối hợp chặt chẽ và tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước, giúp nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí.
Thứ hai, Hoàn thiện hệ thống pháp luật kiểm toán nhà nước cùng với hệ thống pháp luật của Nhà nước cả về nội dung và hình thức pháp luật, đảm bảo sự đồng bộ, nhất quán và bao quát được hầu hết các nội dung, đối tượng, phạm vi điều chỉnh trong thực thi và kiểm soát quản lý nhà nước trong quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công; tổ chức thực hiện tốt việc gắn kết chặt chẽ giữa xây dựng và hoàn thiện pháp luật với nâng cao hiệu lực, hiệu quả tổ chức thi hành pháp luật của Nhà nước và pháp luật kiểm toán nhà nước nói riêng, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí.
Thứ ba, Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước trong quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công và các điều kiện khác đảm bảo thực thi pháp luật kiểm toán nhà nước, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí của Kiểm toán nhà nước.
Thứ tư, Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Kiểm toán nhà nước hoạt động hiệu lực, hiệu quả; xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức, kiểm toán viên có năng lực toàn diện, trình độ chuyên môn cao, nhạy bén, sáng tạo, năng động, thích ứng với hội nhập quốc tế và nâng cao khả năng dự báo, phẩm chất đạo đức tốt, bản lĩnh chính trị vững vàng, kiên trì, kiên quyết đấu tranh phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí; nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả, chất lượng hoạt động kiểm toán; đẩy mạnh cải cách hành chính, đổi mới phương pháp và cách thức tổ chức hoạt động để góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí.
2. Vị trí, vai trò của Kiểm toán nhà nước trong phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí và thực trạng pháp luật và hoạt động của Kiểm toán nhà nước
Vị trí, vai trò của Kiểm toán nhà nước trong phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí
Vai trò của Kiểm toán nhà nước được xác định là Cơ quan Kiểm toán tối cao trong lĩnh vực kiểm soát tài chính công của mỗi quốc gia trên thế giới. Tổ chức quốc tế Các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI) đã khẳng định: các Cơ quan Kiểm toán tối cao (SAI) có vai trò rất quan trọng và không thể thiếu trong việc phòng, chống tham nhũng và quản trị yếu kém của mỗi quốc gia. Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) đã khẳng định
“Cơ quan Kiểm toán tối cao (SAI) đóng vai trò là cơ quan giám sát tính toàn vẹn của tài chính quốc gia, với sứ mệnh đánh giá tính hiệu quả, hiệu lực trong việc sử dụng các nguồn ngân quỹ công thì SAI sẽ có trách nhiệm phát hiện dấu hiệu của hành vi tham nhũng trong quá trình kiểm toán”. Tổ chức Minh bạch Quốc tế (TI) đã xác định
“SAI đang hoặc nên là trụ cột của hệ thống liêm chính quốc gia của một quốc gia”. Kiểm toán nhà nước đóng vai trò quan trọng trong phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí, góp phần tăng cường tính minh bạch và kìm chế tham nhũng của quốc gia với 2 khía cạnh là: phòng ngừa và phát hiện tham nhũng. Những tác động chính mà hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước đóng góp vào quá trình phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí được thể hiện:
Một là, Đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình và quản trị tốt của các tổ chức và đơn vị khu vực công. Trong quá trình thực hiện kiểm toán, Kiểm toán nhà nước đưa ra các ý kiến nhận xét đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công giúp tăng cường tính minh bạch trong quản lý tài chính, tài sản công, liên tục tạo ra nhận thức về trách nhiệm giải trình của các đơn vị được kiểm toán, từ đó tạo môi trường có tính phòng ngừa tham nhũng, tiêu cực, lãng phí và các sai phạm khác.
Hai là, Thúc đẩy các hệ thống quản lý tài chính hợp lý và lành mạnh. Thông qua hoạt động kiểm tra hệ thống hoạt động tài chính, Kiểm toán nhà nước cung cấp những thông tin, báo cáo hợp lý và đáng tin cậy, đảm bảo sự toàn vẹn của hệ thống tài chính công, qua đó đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao nhận thức về các rủi ro liên quan đến tham nhũng, tiêu cực, lãng phí và thúc đẩy hệ thống quản trị tốt và hiệu lực cao.
Ba là, Tăng cường cơ chế kiểm soát nội bộ mạnh mẽ và hiệu lực. Kiểm toán nhà nước cung cấp các báo cáo về tính hiệu lực, hiệu quả và khả năng tin cậy của hệ thống kiểm soát nội bộ của các đơn vị được kiểm toán, việc đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ là một nội dung quan trọng của phòng ngừa trong ngăn chặn hành vi tham nhũng, tiêu cực, lãng phí hoặc sai phạm, đưa ra các kiến nghị khắc phục những điểm yếu để tăng cường hệ thống kiểm soát nội bộ đơn vị.
Bốn là, Kịp thời phát hiện những văn bản quy phạm pháp luật, văn bản quản lý sai quy định, bất hợp lý, không phù hợp, không thống nhất, đồng bộ. Qua đó kiến nghị kịp thời khắc phục những “lỗ hổng” về cơ chế, chính sách, tăng cường kỷ cương, kỷ luật tài chính, góp phần làm lành mạnh nền tài chính quốc gia. Kiến nghị các giải pháp để hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật nhà nước góp phần phòng ngừa, loại bỏ nguy cơ lợi dụng quyền lực, tha hóa quyền lực, quan liêu, tham nhũng, tiêu cực, lãng phí và các hành vi vi phạm pháp luật khác.
Năm là, Phát hiện các hành vi hoặc dấu hiệu tham nhũng, tiêu cực thông qua hoạt động kiểm toán. Kiểm toán nhà nước có thể phát hiện ra các hoạt động tham nhũng, tiêu cực hoặc các hành vi có dấu hiệu tham nhũng, tiêu cực trong quá trình kiểm toán. Khi Kiểm toán nhà nước bị giới hạn về nguồn lực và thẩm quyền để điều tra các hoạt động tham nhũng thì có thể chuyển các vấn đề này sang cơ quan có thẩm quyền phù hợp để giải quyết theo quy định của pháp luật.
Sáu là, Báo cáo và theo dõi các vụ việc nghi ngờ tham nhũng, tiêu cực, lãng phí, việc công bố các sai phạm thông qua phát hành các báo cáo kiểm toán sẽ hạn chế được các hành vi tham nhũng, tiêu cực, lãng phí, đồng thời cảnh báo các quan chức, công chức không nên dính líu vào các sai phạm hoặc hành vi tham nhũng, tiêu cực, lãng phí.
Khái quát thực trạng pháp luật và hoạt động của Kiểm toán nhà nước trong phòng chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí
Sau gần 30 năm xây dựng và phát triển, các văn bản pháp luật về tổ chức và hoạt động của Kiểm toán nhà nước không ngừng được hoàn thiện, đặc biệt Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung Điều 118 quy định
: “Kiểm toán nhà nước là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công” đã mở ra giai đoạn phát triển mạnh mẽ, với địa vị pháp lý Kiểm toán nhà nước được nâng cao. Để cụ thể hóa quy định về Kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp năm 2013 và khắc phục những hạn chế, bất cập hoạt động kiểm toán, ngày 24/6/2015 Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 được Quốc hội khoá XIII thông qua và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2016 (thay thể Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005); ngày 26/11/2019, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Kiểm toán nhà nước được Quốc hội khóa XIV thông qua và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2020 đã quy định khá đầy đủ và khá toàn diện về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và hoạt động của Kiểm toán nhà nước; là cơ sở pháp lý rất quan trọng cho tổ chức và hoạt động Kiểm toán nhà nước, nâng cao hiệu lực, hiệu quản hoạt động của Kiểm toán nhà nước. Cùng với Luật Kiểm toán nhà nước, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Luật phòng, chống tham nhũng, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Quản lý và sử dụng tài sản công, Luật Đầu tư công… được ban hành đã quy định nhiều nội dung liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán nhà nước. Bên cạnh đó, Kiểm toán nhà nước đã phối hợp tích cực với các cơ quan của Chính phủ và Quốc hội xây dựng trình các cơ quan có thẩm quyền kịp thời ban hành các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước, cụ thể: 15 Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, 05 Nghị định của Chính phủ, 01 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, 01 Quyết định của Bộ trưởng Bộ Công an, 06 Thông tư và Thông tư liên tịch đã được ban hành. Tổng Kiểm toán nhà nước đã ban hành 86 văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức quyết định để quy định chi tiết hướng dẫn Luật Kiểm toán nhà nước quy chế hoá cho tổ chức và hoạt động của Kiểm toán nhà nước.
Ngày 16/9/2020, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua Nghị quyết số 999/2020/NQ-UBTVQH14 ban hành Chiến lược phát triển Kiểm toán nhà nước đến năm 2030. Ngày 13/02/2023, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí thông qua hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước.
Thực tế kết quả kiểm toán của Kiểm toán nhà nước thời gian qua càng khẳng định vai trò đóng góp to lớn của Kiểm toán nhà nước trong công cuộc phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí của đất nước. Kiểm toán nhà nước đã kiến nghị xử lý tài chính giai đoạn 2011-2022 là 605.016,5 tỷ đồng, trong đó kiến nghị tăng thu ngân sách nhà nước là 99.668,2 tỷ đồng (16,5%), kiến nghị giảm chi ngân sách nhà nước là 159.720,7 tỷ đồng (26,4%), kiến nghị xử lý tài chính khác là 345.627,6 tỷ đồng (57,1%). Tổng số kiến nghị xử lý tài chính đã thực hiện trong giai đoạn 2011-2021 là 543.255,2 tỷ đồng. Tỷ lệ thực hiện kiến nghị kiểm toán đạt 71.7% (389.444,4 tỷ đồng/543.255,2 tỷ đồng). Tổng số kiến nghị xử lý tài chính đã thực hiện từ năm 2009 đến 2020 là 310.999,9 tỷ đồng đạt 71,9%. Đồng thời cũng từ năm 2011-2022 đã kiến nghị sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ 1.963 văn bản quy phạm pháp luật, văn bản quản lý sai quy định hoặc không phù hợp, kịp thời khắc phục những “lỗ hổng” về cơ chế, chính sách, tránh thất thoát, lãng phí, siết chặt kỷ luật, kỷ cương tài chính, góp phần làm lành mạnh nền tài chính quốc gia; giai đoạn năm 2011-2022 đã chuyển 40 (riêng năm 2022 là 8) vụ việc có dấu hiệu tội phạm được phát hiện thông qua hoạt động kiểm toán sang cơ quan Cảnh sát điều tra
để điều tra làm rõ và xử lý theo quy định của pháp luật; 02 vụ việc đã báo cáo Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo Bộ Công an điều tra xử lý theo quy định pháp luật; cung cấp 1.636 bộ hồ sơ, báo cáo kiểm toán và các tài liệu liên quan cho cơ quan có thẩm quyền phục vụ công tác điều tra, kiểm tra, giám sát. Thông qua hoạt động kiểm toán, Kiểm toán nhà nước đã kịp thời phát hiện và có bằng chứng về những dấu hiệu sai phạm, không tuân thủ pháp luật, những vi phạm tham ô, lãng phí, kém hiệu quả trong quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công của các đơn vị được kiểm toán. Trên cơ sở đó kiến nghị xử lý tài chính và trách nhiệm tập thể cá nhân liên quan hoặc kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền kịp thời ngăn chặn và xử lý các hành vi tham nhũng, tiêu cực theo quy định pháp luật góp phần tích cực phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí.
3. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí .
Quan điểm, định hướng hoàn thiện pháp luật kiểm toán nhà nước nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí
Thứ nhất, Hoàn thiện pháp luật kiểm toán nhà nước trên cơ sở bám sát các quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước về xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và phát triển Kiểm toán nhà nước là công cụ hữu hiệu của Đảng và Nhà nước trong phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí và kiểm soát quyền lực nhà nước.
Thứ hai, Hoàn thiện pháp luật kiểm toán nhà nước trên cơ sở nguyên tắc pháp quyền, phù hợp với nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phân định rành mạch, phối hợp chặt chẽ và tăng cường kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước.
Thứ ba, Hoàn thiện pháp luật kiểm toán nhà nước phải cùng với hoàn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nước cho đồng bộ, gắn với nâng cao hiệu lực, hiệu quả tổ chức thi hành pháp luật. Cụ thể hóa Hiến pháp, Luật Kiểm toán nhà nước và các Luật liên quan tương xứng và khẳng định vị trí, vai trò của Kiểm toán nhà nước là cơ quan Kiểm toán tối cao/cao nhất hoạt động độc lập trong kiểm tra, kiểm soát việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công, là công cụ hữu hiệu của Đảng, Nhà nước trong phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí và kiểm soát quyền lực.
Thứ tư, Hoàn thiện pháp luật kiểm toán nhà nước đảm bảo thực hiện đúng định hướng cải cách hành chính, đổi mới bộ máy của Đảng và hệ thống chính trị theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, khắc phục triệt để sự trùng lắp, chồng chéo chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nước.
Thứ năm, Hoàn thiện pháp luật kiểm toán nhà nước bao gồm cả về hình thức và nội dung. Hình thức pháp luật bảo đảm tính hệ thống, đầy đủ và toàn diện từ các quy định trong Hiến pháp đến Luật Kiểm toán nhà nước và các đạo luật có liên quan, các văn bản quy phạm pháp luật. Nội dung các quy định của Hiến pháp, Nghị quyết của Quốc hội cần được tiếp tục cụ thể hóa thành Luật, pháp lệnh, nghị quyết, thể chế hóa đầy đủ và toàn diện các quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước về phát triển Kiểm toán nhà nước.
Thứ sáu, Hoàn thiện pháp luật kiểm toán nhà nước đảm bảo Kiểm toán nhà nước thực hiện tốt đồng thời hai nhiệm vụ “phòng” và “chống” tham nhũng, tiêu cực, lãng phí.
Thứ bảy, Hoàn thiện pháp luật kiểm toán nhà nước phù hợp với điều kiện thực tiễn Việt Nam; gắn với cuộc cách mạng công nghiệp 4.0, ứng dụng công nghệ cao tiên tiến, hiện đại; đáp ứng yêu cầu hội nhập phù hợp với các nguyên tắc, thông lệ quốc tế về địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm.
Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí
Thứ nhất, Hoàn thiện về vị trí, chức năng của Kiểm toán nhà nước trong phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí: Nghiên cứu bổ sung cụm từ “…
kiểm tra tài chính công cao nhất...” vào các nội dung quy định pháp luật liên quan (Luật Kiểm toán nhà nước, Hiến pháp…) về vị trí, địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước, cụ thể như sau: “
Kiểm toán nhà nước là cơ quan kiểm tra tài chính công cao nhất do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công”. Quy định về địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước cần tiếp tục hoàn thiện để bảo đảm tính “
độc lập và tối cao” theo khuyến cáo của INTOSAI và thông lệ quốc tế, mặt khác cũng để phân định rõ vị trí, địa vị pháp lý của cơ quan Kiểm toán nhà nước trong hệ thống bộ máy Nhà nước, theo hướng xây dựng Kiểm toán nhà nước xứng đáng là cơ quan Kiểm toán tối cao trong trong hệ thống kiểm tra, kiểm soát việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công và là công cụ hữu hiệu của Đảng và Nhà nước trong phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí và kiểm soát quyền lực. Do vậy, cần sửa đổi, bổ sung quy định về địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước để khẳng định:
Kiểm toán nhà nước là cơ quan kiểm tra tài chính công cao nhất (cơ quan Kiểm toán tối cao) của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Hiện nay ở hầu hết các nước trên thế giới, Kiểm toán nhà nước là cơ quan kiểm tra tài chính công tối cao của Nhà nước hay còn gọi là cơ quan Kiểm toán tối cao. Kiến nghị quy định bổ sung cụ thể về các chức năng kiểm toán của Kiểm toán nhà nước đối với phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí, sửa đổi, bổ sung quy định tại Điều 9 của Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 như sau: “
Kiểm toán nhà nước có chức năng đánh giá, xác nhận và tư vấn đối với việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công”, cho bảo đảm đúng bản chất kiểm toán, phát huy đầy đủ vị trí, vai trò của Kiểm toán nhà nước trong kiểm toán tài chính, tài sản công, thể hiện rõ chức năng tư vấn của Kiểm toán nhà nước theo khuyến cáo của INTOSAI.
Thứ hai, Hoàn thiện, bổ sung về nhiệm vụ của Kiểm toán nhà nước trong phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí: Kiến nghị bổ sung nhiệm vụ kiểm toán thuế và các đối tượng nộp thuế; nhiệm vụ tiền kiểm: kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước, dự án chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia; bổ sung nhiệm vụ kiểm toán trách nhiệm kinh tế; bổ sung thẩm quyền của kiểm toán viên trong việc áp dụng các biện pháp ngăn chặn việc tẩu tán tài sản khi phát hiện có dấu hiệu tội phạm tham nhũng kinh tế. Kiến nghị bổ sung đơn vị được kiểm toán một khoản mới vào Điều 55 của Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015:
Các đơn vị, tổ chức có nghĩa vụ nộp ngân sách nhà nước; các tổ chức, đơn vị, chủ đầu tư sử dụng, khai thác đất đai, tài nguyên khoáng sản; các dự án PPP và các tổ chức, cá nhân khác có hoạt động liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công” để bao quát hết các tổ chức, đơn vị quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công theo quy định của Hiến pháp năm 2013.
Thứ ba, Hoàn thiện về quyền hạn, trách nhiệm của Kiểm toán nhà nước trong phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí: Bổ sung thẩm quyền của Tổng Kiểm toán nhà nước trong việc ban hành Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ để quy định về việc phối hợp của các cơ quan này trong việc thực hiện phòng, chống tham nhũng. Đề nghị sửa quy định về nhiệm kỳ của Tổng Kiểm toán nhà nước tại khoản 3 Điều 12 thành
“Nhiệm kỳ của Tổng Kiểm toán nhà nước là bảy năm, có thể được bầu lại nhưng không quá hai nhiệm kỳ”, để bảo đảm tính độc lập của Tổng Kiểm toán nhà nước. Bổ sung một điều tại Mục 2, Chương II của Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 quy định về quyền miễn trừ của Tổng Kiểm toán nhà nước tương tự như quyền miễn trừ đối với đại biểu Quốc hội; cũng cần bổ sung quy định về chế độ tiền lương của Tổng Kiểm toán nhà nước như sau: “
Lương và chế độ khác của Tổng Kiểm toán nhà nước như lương và chế độ khác của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao”. Bổ sung thẩm quyền của Kiểm toán viên nhà nước trong việc thực hiện các nghiệp vụ kiểm tra, xác minh các vụ việc có dấu hiệu tham nhũng. Bổ sung cụ thể về trách nhiệm của Kiểm toán nhà nước đối với phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí. Sửa đổi các quy định về tổ chức, hoạt động của Kiểm toán nhà nước để thực hiện trách nhiệm phòng ngừa tham nhũng trong hệ thống Kiểm toán nhà nước
. Sửa đổi các quy định về thẩm quyền của Tổng Kiểm toán nhà nước để bảo đảm thống nhất với Luật phòng, chống tham nhũng. Sửa đổi các quy định về trình tự, thủ tục kiểm toán để thực hiện trách nhiệm của Kiểm toán nhà nước trong phát hiện, xử lý hành vi tham nhũng.
Thứ tư, Hoàn thiện một số quy định về Kiểm toán nhà nước trong Luật phòng, chống tham nhũng và các đạo luật khác có liên quan: Nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung Luật phòng, chống tham nhũng để quy định thẩm quyền điều tra của Kiểm toán nhà nước đối với vụ việc tham nhũng. Sửa đổi, bổ sung Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư để quy định thẩm quyền kiểm toán của Kiểm toán nhà nước đối với toàn bộ dự án PPP. Sửa đổi, bổ sung Luật Quản lý thuế để quy định nhiệm vụ, quyền hạn kiểm toán thuế của Kiểm toán nhà nước. Sửa đổi, bổ sung Luật Quản lý, sử dụng tài sản công về giải thích thuật ngữ “Tài sản công”.
Sửa đổi, bổ sung Luật Thanh tra để tránh chồng chéo trong hoạt động thanh tra, kiểm toán. Kiến nghị Quốc hội cần khẩn trương ban hành Luật Tài chính nhà nước hoặc Luật Tài chính quốc gia...
Thứ năm, Hoàn thiện các điều kiện đảm bảo thực thi pháp luật kiểm toán nhà nước trong phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí: Tăng cường công tác tuyên truyền, giáo dục về pháp luật kiểm toán nhà nước trong phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí. Tăng cường công tác pháp chế trong thực thi pháp luật kiểm toán nhà nước trong phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí.
Tăng cường sự phối hợp có hiệu quả của các cơ quan chức năng trong việc thực thi pháp luật kiểm toán nhà nước và
công tác giám sát thực thi pháp luật kiểm toán nhà nước.
Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quản lý nhà nước trong phân bổ nguồn lực công, trong quản lý, sử dụng nguồn lực công để nâng cao hiệu quả, hiệu lực phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí; khẳng định vị trí, vai trò của Kiểm toán nhà nước trong cơ chế kiểm soát quản lý nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đối với lĩnh vực tài chính, tài sản công. Hoàn thiện tổ chức bộ máy Nhà nước trong lĩnh vực kiểm tra, thanh tra và kiểm toán nhà nước; phân định rõ vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Kiểm toán nhà nước trong hệ thống các cơ quan nhà nước, sự phân công, phối hợp trong kiểm soát quản lý nhà nước trong lĩnh vực kiểm tra, kiểm soát tài chính, tài sản công. Bảo đảm tính độc lập của Kiểm toán nhà nước tương xứng với vị trí, vai trò là công cụ/cơ quan kiểm tra lĩnh vực tài chính công cao nhất của Nhà nước để tạo điều kiện nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí. Nâng cao năng lực, hiệu lực và hiệu quả, chất lượng hoạt động kiểm toán; đẩy mạnh cải cách hành chính, đổi mới phương pháp và cách thức tổ chức kiểm toán; hiện đại hóa các điều kiện công nghệ số trong hoạt động của Kiểm toán nhà nước nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí. Kiện toàn tổ chức bộ máy của Kiểm toán nhà nước và nâng cao năng lực chuyên môn và đạo đức nghề nghiệp của Kiểm toán viên nhà nước. Phát triển, đa dạng hóa các mô hình tổ chức cuộc kiểm toán để mở rộng khả năng phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí. Chú trọng và tăng cường sử dụng phương pháp kiểm toán điều tra đối với các cuộc kiểm toán theo định hướng phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí.
Phát triển công nghệ kiểm toán và hệ thống thông tin kiểm toán dựa trên ứng dụng công nghệ thông tin, công nghệ số để nâng cao hiệu quả kiểm toán phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí.
Phát triển năng lực quản lý của Kiểm toán nhà nước để tăng cường năng lực kiểm toán phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí.
Kết lại, Nâng cao hiệu lực, hiệu quả phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí là vấn đề hết sức cần thiết hiện nay, đặt ra yêu cầu rất quan trọng và cơ bản đối với hoàn thiện pháp luật kiểm toán nhà nước cả về nội dung và hình thức, đồng bộ từ Hiến pháp, Luật Kiểm toán nhà nước, các Luật liên quan và các thể chế, thiết chế, các quy định địa vị pháp lý, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, sự phân công, phân giao quyền lực, sự phối hợp, giám sát, kiểm soát giữa các cơ quan trong hệ thống kiểm toán, kiểm tra, thanh tra. Kiểm toán nhà nước là một thiết chế độc lập trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước thực hiện kiểm soát quản lý nhà nước trong lĩnh vực kiểm tra, kiểm soát tài chính, tài sản công. Thiết chế độc lập đó phải được pháp luật bảo đảm trên các mặt: Độc lập về địa vị pháp lý, nhân sự và kinh phí hoạt động. Cùng với các giải pháp hoàn thiện pháp luật kiểm toán nhà nước, tiếp tục và không ngừng nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả và chất lượng hoạt động để khẳng định vị trí, vai trò của Kiểm toán nhà nước là cơ quan Kiểm toán tối cao/cao nhất hoạt động độc lập trong kiểm tra, kiểm soát việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công, là công cụ hữu hiệu của Đảng, Nhà nước trong phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí và kiểm soát quyền lực nhà nước./.
Đoàn Xuân Tiên
Nguyên Phó Tổng Kiểm toán nhà nước
(Tạp chí Nghiên cứu Khoa học kiểm toán số tháng 5/2023)