Các giải pháp tổ chức Tổng kế toán Nhà nước góp phần nâng cao chất lượng quản lý tài chính nhà nước ở Việt NamTh.s Lê Đức Hoàng
Khoa Ngân hàng – Tài chính, Trường ĐHKTQD Tổng quanĐiều 4, Luật Kế toán của Việt Nam định nghĩa: Kế toán là việc thu thập, xử lý, phân tích và cung cấp thông tin kinh tế, tài chính dưới hình thức giá trị, hiện vật và thời gian lao động. Nhà nước cần sử dụng công cụ kế toán phục vụ cho quản lý kinh tế, tài chính nhà nước. Việc quản lý tài chính nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc thống nhất, do vậy, Nhà nước cần tổ chức công tác Tổng kế toán nhà nước để phục vụ cho chính quyền nhà nước quản lý tổng thể các nguồn lực tài chính nhà nước một cách tiết kiệm và hiệu quả, phục vụ cho việc thực hiện các mục tiêu phát triển đất nước.1. Tổng kế toán nhà nước và sự cần thiết của việc tổ chức Tổng kế toán nhà nước ở Việt Nam1.1. Đặc điểm của Tổng kế toán nhà nước Tổng kế toán là một bộ phận của hệ thống kế toán nhà nước, là việc thu thập, xử lý, phân tích và cung cấp thông tin tổng hợp về kinh tế, tài chính nhà nước dưới hình thức giá trị; Tổng kế toán nhà nước giữ vị trí trung tâm của hệ thống kế toán nhà nước có các đặc điểm sau:- Tổng kế toán nhà nước là kế toán tổng hợp, nhằm phản ánh và kiểm soát tổng hợp mọi nguồn lực tài chính nhà nước của các quỹ tài chính tập trung của nhà nước; Tổng kế toán nhà nước không phục vụ trực tiếp cho cơ quan, tổ chức quản lý các quỹ tài chính nhà nước mà phục vụ cho Nhà nước quản lý tổng thể các nguồn lực tài chính nhà nước.- Tổng kế toán nhà nước là một bộ phận của kế toán trong nền kinh tế quốc dân, do vậy, cũng phải tuân thủ những nguyên tắc và phương pháp kế toán chung; tuy nhiên, do gắn liền với chu chuyển kinh tế - tài chính qua ngân sách nhà nước và các quỹ tài chính nhà nước tập trung khác nên nó được tổ chức một cách độc lập và thực hiện theo những khung pháp lý và chính sách riêng. - Nguồn thông tin của Tổng kế toán nhà nước được hình thành trên cơ sở các thông tin phản ánh tình hình quản lý và sử dụng các quỹ tài chính nhà nước, đó là sự tích hợp thông tin của hệ thống kế toán nhà nước; do vậy, toàn bộ hệ thống kế toán nhà nước phải được tổ chức thống nhất và dựa trên cùng một hệ thống chuẩn mực kế toán – chuẩn mực kế toán công. - Kế toán nhà nước nói chung và Tổng kế toán nhà nước nói riêng là sự kết hợp 2 phương pháp kế toán: phương pháp “tiền mặt” và phương pháp "dồn tích" một cách thích hợp với từng đối tượng phản ánh và kiểm soát cụ thể; phương pháp kế toán “dồn tích” ngày càng phát triển trở thành yếu tố trung tâm trong kế toán nhà nước.- Việc cung cấp thông tin và truyền tin Tổng kế toán nhà nước được thực hiện rộng rãi phục vụ cho sự giám sát và quản lý của nhân dân, các tổ chức chính trị, xã hội, Nhà nước và những người quan tâm. 1.2. Sự cần thiết phải tổ chức Tổng kế toán nhà nước ở Việt NamVề tổng quát việc tổ chức Tổng kế toán nhà nước là để phục vụ cho Nhà nước quản lý tài chính và tài sản nhà nước. Những yêu cầu cụ thể đặt ra đòi hỏi cần tổ chức Tổng kế toán nhà nước như sau:Thứ nhất, yêu cầu của việc Nhà nước thống nhất quản lý tài chính nhà nướcNhà nước tồn tại và hoạt động cần có các nguồn lực vật chất, do vậy, Nhà nước phải tổ chức các quỹ tài chính của Nhà nước. Một trong các công cụ quan trọng giúp nhà quản lý các quỹ tài chính Nhà nước, đó là kế toán. Kế toán nhà nước thực hiện việc thu thập, xử lý, cung cấp thông tin và qua đó, thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát hoạt động quản lý và sử dụng các nguồn lực tài chính và tài sản nhà nước; trên cơ sở đó đưa ra các quyết định quản lý kinh tế, tài chính thích hợp.Việc quản lý thống nhất tài chính nhà nước nhằm huy động và sử dụng một cách tiết kiệm, hiệu quả các nguồn lực tài chính và tài sản nhà nước; xây dựng nền tài chính ổn định, bền vững, không ngừng tăng tích luỹ để thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Phương thức quản lý đó đòi hỏi phải tổ chức được hệ thống thông tin kế toán thống nhất, có chất lượng cao, phản ánh đầy đủ, chính xác, toàn diện các hoạt động tài chính nhà nước; đó chính là hệ thống Tổng kế toán nhà nước.Thứ hai, yêu cầu của sự phân công và phân cấp trong quản lý tài chính nhà nước Để duy trì các hoạt động đa dạng thuộc các lĩnh vực khác nhau thuộc chức năng của mình, Nhà nước cần thực hiện sự phân công, phân cấp trong quản lý và hoạt động và trên cơ sở đó phân công, phân cấp trong quản lý, sử dụng các quỹ tài chính khác nhau gồm: Ngân sách nhà nước các cấp chính quyền và tài chính của các đơn vị hành chính, sự nghiệp nhà nước; các quỹ tài chính nhà nước ngoài Ngân sách nhà nước. Mỗi quỹ tài chính nhà nước được nhà nước phân công, phân cấp cho các tổ chức và chính quyền các cấp quản lý; do vậy, mỗi tổ chức và các cấp chính quyền đó phải tổ chức công tác kế toán để phục vụ cho việc thực hiện chức năng quản lý tài chính của mình. Tuy nhiên, Nhà nước, với tư cách là người đại diện chủ sở hữu các nguồn lực tài chính và tài sản nhà nước đó có quyền và trách nhiệm quản lý toàn bộ nguồn lực tài chính nhà nước. Việc thống nhất quản lý tài chính nhà nước được thực hiện thông qua việc phân cấp quản lý giữa các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến cấp xã; do vậy, việc tổ chức Tổng kế toán nhà nước cũng chính là tạo lập công cụ cho việc phân cấp quản lý tài chính nhà nước giữa các cấp chính quyền. Quản lý tài chính nhà nước có phạm vi rộng hơn việc quản lý ngân sách nhà nước; tuy nhiên, ngân sách nhà nước là quỹ tài chính cơ bản, lớn nhất của Nhà nước nên phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là cơ sở của phân cấp quản lý tài chính nhà nước. Thứ ba, yêu cầu của việc công khai, minh bạch thông tin tài chính nhà nướcNhà nước ta được tổ chức dựa trên chế độ dân chủ, các thông tin về hoạt động kinh tế, tài chính nhà nước phải được công khai, minh bạch. Việc công khai, minh bạch thông tin về tài chính không chỉ được đặt ra đối với ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước, mà đòi hỏi cần có các thông tin tổng hợp của toàn bộ tình hình tài chính nhà nước. Trên cơ sở đó đảm bảo thực hiện quyền và nghĩa vụ của nhân dân, của các tổ chức kinh tế trong giám sát, đề xuất các giải pháp để nâng cao hiệu quả, hiệu lực của việc quản lý và sử dụng các nguồn lực tài chính và tài sản đã được nhân dân ủy thác cho nhà nước. Thực tế đó đòi hỏi Nhà nước không chỉ tổ chức tốt công tác kế toán của mỗi quỹ tài chính nhà nước mà còn phải tổ chức tốt công tác Tổng kế toán nhà nước.Thứ tư, đòi hỏi của hiện đại hóa kế toán nhà nước phù hợp với xu thế chung của thế giớiKế toán nhà nước là công cụ quan trọng giúp Nhà nước quản lý các nguồn lực tài chính nhà nước. Tuy nhiên, hiện trạng công tác kế toán nhà nước của Việt Nam còn ở trong tình trạng lạc hậu và chậm đổi mới; chưa có một cơ quan hoặc tổ chức thực hiện công tác Tổng kế toán nhà nước một cách đúng đắn và đầy đủ. Hệ thống Kho bạc Nhà nước đã và đang thực hiện việc quản lý quỹ ngân sách nhà nước và các quỹ tài chính tập trung khác của Nhà nước; hệ thống thông tin kế toán được tổ chức từ Trung ương đến cấp huyện đã góp phần tăng cường quản lý tài chính nhà nước. Tuy nhiên, công tác kế toán nhà nước vẫn ở trong tình trạng bị chia cắt, phân tán, thiếu chuẩn mực chung và khung pháp lý. Trong những năm gần đây, nhiều nước đã tiến hành cải cách kế toán nhà nước và đã trở thành một xu hướng chung của các nước với mục tiêu là tìm cách cải thiện chất lượng quản lý khu vực công, thông qua việc nắm bắt được giá thành và đo được kết quả công việc; hầu hết các nước đều hướng đến phát triển phương pháp kế toán dồn tích cho toàn bộ hệ thống kế toán nhà nước và tổ chức Tổng kế toán nhà nước. Quản lý tài chính nhà nước ngày càng phức tạp và đòi hỏi chất lượng, hiệu quả ngày càng cao. Điều đó đòi hỏi Việt Nam cần tiếp tục đẩy mạnh cải cách tài chính công; trong đó có cải cách kế toán nhà nước phù hợp với xu hướng hiện đại của các nước, cần phải thừa nhận và vận dụng một cách thích hợp những nguyên tắc, chuẩn mực và thông lệ kế toán công quốc tế; đồng thời, phải sớm tổ chức Tổng kế toán nhà nước. 2. Những vấn đề đặt ra và giải pháp tổ chức thực hiện Tổng kế toán nhà nướcĐể tổ chức công tác Tổng kế toán nhà nước đạt được các mục tiêu đề ra, cần giải quyết được một số vấn đề chính sau:2.1. Đảm bảo tập trung thông tin phục vụ cho việc quản lý tài chính nhà nước thống nhấtĐây chính là yêu cầu cơ bản đối với kế toán nhà nước; do vậy, theo logic, kế toán phải phù hợp với cơ chế và yêu cầu của quản lý tài chính nhà nước; tuy nhiên, kế toán không hoàn toàn thụ động, nó có thể tác động trở lại, đòi hỏi quản lý tài chính nhà nước phải đảm bảo cung cấp thông tin có độ tin cậy, hiện thực; do vậy, trong điều kiện hiện nay để hình thành và phát huy được tác dụng của Tổng kế toán nhà nước cần:- Đẩy mạnh cải cách tài chính công để tiến tới hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính nhà nước, trên cơ sở nâng cao hiệu lực của nghị quyết và quyết định ngân sách nhà nước hàng năm để đảm bảo độ tin cậy cao của các thông tin dự toán thu, chi ngân sách nhà nước và thu, chi các qũy tài chính nhà nước tập trung khác. Đây là cơ sở quan trọng nhất cho đảm bảo độ tin cậy và khả thi của các số dự toán tài chính nhà nước.- Tiếp tục cải cách công tác quản lý chi tiêu ngân sách nhà nước theo định hướng: dựa trên kết quả đầu ra của các hoạt động thuộc lĩnh vực công; cải cách tổ chức quản lý thu ngân sách nhà nước theo hướng tăng cường kiểm tra, kiểm soát thuế nhằm đảm bảo độ tin cậy của các bản khai thuế, nâng cao tính trung thực của các thông tin của các tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ thu nộp thuế và các khoản nộp ngân sách nhà nước.- Hoàn thiện việc tổ chức và cơ chế quản lý các quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước nhằm đảm bảo tính mục tiêu và sự ổn định trong hoạt động của các quỹ; đây chính là điều kiện cho đảm bảo độ tin cậy, tính hiện thực của các thông tin kế toán của các quỹ đó.2.2. Tổ chức phù hợp với cơ chế phân cấp quản lý tài chính nhà nướcKế toán là công cụ phục vụ cho quản lý tài chính, tài sản của các tổ chức kinh tế, trong đó gồm cả các cấp chính quyền nhà nước; do vậy, Tổng kế toán nhà nước, với tính cách là công cụ phục vụ cho quản lý tài chính nhà nước phải được tổ chức phù hợp với việc phân cấp quyền, trách nhiệm trong quản lý tài chính nhà nước của mỗi cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến cấp xã. Như vậy mô hình tổng kế toán cần được tổ chức, gồm: Tổng kế toán nhà nước cấp huyện, Tổng kế toán nhà nước cấp tỉnh và Tổng kế toán nhà nước cấp trung ương (hiện cấp xã về bản chất là đơn vị cơ sở, trực tiếp thu, chi). Mỗi cấp Tổng kế toán nhà nước cần tổ chức bộ máy chuyên trách thích hợp, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ quản lý tài chính nhà nước của mỗi cấp chính quyền nhà nước.2.3. Tổ chức đồng bộ hệ thống kế toán nhà nướcTổng kế toán nhà nước thực chất là kế toán tổng hợp tài chính nhà nước, do vậy, để tổ chức được công tác Tổng kế toán nhà nước cần tổ chức đồng bộ hệ thống kế toán nhà nước với các biện pháp chủ yếu sau:- Nhà nước cần ban hành hệ thống chuẩn mực kế toán nhà nước, hệ thống tài khoản kế toán nhà nước; hệ thống báo cáo kế toán nhà nước; hệ thống chứng từ kế toán, hệ thống phương pháp kế toán nhà nước thống nhất để áp dụng ở mọi khâu tài chính nhà nước; đây chính là điều kiện tiên quyết về chuyên môn để tổ chức công tác kế toán nhà nước nói chung và Tổng kế toán nhà nước nói riêng;- Xúc tiến áp dụng và phát triển phương pháp kế toán “dồn tích” song song với sử dụng phương pháp kế toán “tiền mặt” một cách hợp lý tại tất cả các đơn vị kế toán nhà nước: đơn vị hành chính, sự nghiệp nhà nước, các Quỹ tài chính tập trung của Nhà nước;- Tại mỗi khâu của hệ thống tài chính nhà nước cần xây dựng mô hình kế toán quản trị và áp dụng thống nhất để tăng cường chất lượng trong chỉ đạo, quản lý tài chính nhà nước.2.4. Tổ chức bộ máy Tổng kế toán nhà nước Về nguyên tắc bộ máy Tổng kế toán nhà nước cần do cơ quan quản lý tài chính của các cấp chính quyền thực hiện (ngành tài chính). Trong thực tế, nhiệm vụ này đã được giao cho hệ thống Kho bạc Nhà nước – là cơ quan tài chính có chức năng kiểm soát thu, chi tài chính nhà nước; do vậy, theo tôi đây là cơ cở thuận lợi để hoàn thiện và phát triển để thực hiện chức năng Tổng kế toán nhà nước. Tuy nhiên, trong hệ thống Kho bạc Nhà nước các cấp cần thành lập một bộ phận chuyên trách thực hiện chức năng Tổng kế toán nhà nước; không nên tổ chức phân tán cho nhiều bộ phận trong Kho bạc nhà nước để đảm bảo sự thống nhất trong quản lý, kiểm tra, kiểm soát và cung cấp thông tin. Mặt khác, tại các Kho bạc Nhà nước các cấp cần tổ chức cung cấp thông tin cập nhật đối với các cơ quan quản lý tài chính và chính quyền các cấp. Thực chất mô hình tổ chức này là mô hình phân tán (trong sự thống nhất); tổ chức hệ thống Tổng kế toán nhà nước theo mô hình này vừa đáp ứng được yêu cầu tập trung thông tin để đảm bảo sự thống nhất của Nhà nước về quản lý tài chính nhà nước; vừa phù hợp với cơ chế phân cấp trong quản lý tài chính của Việt Nam. Mặt khác, việc giao cho hệ thống Kho bạc Nhà nước thực hiện chức năng Tổng kế toán nhà nước vừa có cơ sở thuận lợi về bộ máy, vừa có điều kiện thuận lợi về hoạt động nghiệp vụ và nguồn thông tin và khả năng kiểm soát thông tin (hiện nay hệ thống Kho bạc Nhà nước đã bước đầu thực hiện chức năng Tổng kế toán nhà nước, mặc dù chưa hoàn chỉnh).2.5. Tăng cường công tác kiểm tra, kiểm soát, kiểm toánThông tin Tổng kế toán nhà nước có vai trò rất quan trọng trong quản lý kinh tế, tài chính nhà nước. Tuy nhiên, vai trò đó chỉ có thể phát huy được trong thực tiễn khi các thông tin đó đáp ứng được các yêu cầu: thông tin có giá trị pháp lý, có độ tin cậy cao, phản ánh trực tiếp thực tế và kịp thời hoạt động  tài chính nhà nước tại tất cả các quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước. Để đáp ứng được các yêu cầu đó, ngoài việc thống nhất về tổ chức và nghiệp vụ thì một công việc quan trọng cần phải tập trung tổ chức thực hiện, đó là công tác kiểm tra, kiểm soát, kiểm toán về hoạt động kinh tế, tài chính và kế toán tại tất cả các khâu, các quỹ tài chính nhà nước. Việc tổ chức hoạt động kiểm tra, kiểm soát, kiểm toán phải trên cơ sở tổ chức đồng bộ: hệ thống kiểm soát nội bộ và kiểm toán nội bộ của mỗi đơn vị, hệ thống kiểm tra của các cấp quản lý, hệ thống kiểm tra, kiểm soát của các cơ quan tài chính (Tài chính, Thuế, Hải quan, Kho bạc Nhà nước) và hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước. Việc tổ chức tốt công tác kiểm tra, kiểm soát về kinh tế, tài chính và kế toán là cơ sở đảm bảo cho giá trị của thông tin kế toán của mỗi đơn vị kế toán nhà nước và là cơ sở đảm bảo cho giá trị thông tin của Tổng kế toán nhà nước. 2.6. Phát triển ứng dụng công nghệ thông tin và công khai thông tin tài chính nhà nướcViệc tổ chức Tổng kế toán nhà nước, trong điều kiện hiện nay, phải dựa trên ứng dụng công nghệ thông tin để tổ chức hệ thống mạng thông tin: kết mạng thông tin của hệ thống Kho bạc Nhà nước với mạng thông tin của các cấp chính quyền, các đơn vị kế toán nhà nước; đồng thời, việc tổ chức công tác hạch toán kế toán phải được số hóa. Trên cơ sở tổ chức tốt và được hiện đại hóa dựa trên phát triển ứng dụng công nghệ thông tin trong hệ thống kế toán nhà nước mới đảm bảo khả năng tích hợp thông tin kế toán kịp thời và đảm bảo chất lượng của thông tin Tổng kế toán nhà nước.Mặt khác, một trong những nhiệm vụ quan trọng của Tổng kế toán nhà nước là thực hiện việc công khai thông tin tài chính nhà nước đối với công chúng. Việc công khai thông tin đòi hỏi cần tổ chức đồng bộ các công việc: quy định về nội dung, thời điểm công khai; quy định về hình thức và các phương tiện thông tin để thực hiện công khai … Kết luậnViệc tổ chức Tổng kế toán nhà nước là một vấn đề cấp thiết để đáp ứng yêu cầu quản lý tài chính nhà nước; đó không chỉ đơn giản là công việc tổ chức hệ thống thông tin thuần túy mà là giải pháp của quản lý, nó tác động và đặt ra yêu cầu phải tiếp tục cải cách tài chính công; do vậy, để đảm bảo tính khả thi và hiệu quả của việc tổ chức Tổng kế toán nhà nước, Nhà nước phải tập trung thực hiện một cách đồng bộ các giải pháp: về cơ chế quản lý; về tổ chức bộ máy và nhân sự; về chính sách và công nghệ kế toán nhà nước; về hiện đại hóa hệ thống thông tin; về công khai, minh bạch thông tin … Các tài liệu tham khảo:- Luật Kế toán;- Đề án tổ chức Tổng kế toán nhà nước của Kho bạc Nhà nước.Theo Tạp chí Kiểm toán số 6/2011