Xác định địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp, một khâu quan trọng trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt NamPGS.TS. Nguyễn Đình Hòa Trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN), quyền lực nhà nước là thống nhất, không chỉ phân công phối hợp quyền lực mà quan trọng hơn là phải có kiểm tra, kiểm soát, kiềm chế quyền lực. KTNN là một định chế nằm trong bộ máy và cơ chế kiểm tra, kiểm soát quyền lực đó và phải được hiến định trong Nhà nước pháp quyền XHCN. Với bài viết này tác giả sẽ tập trung phân tích làm rõ các nội dung chủ yếu sau đây:1. Quá trình hình thành và những đặc trưng cơ bản của Nhà nước PQXHCN ở Việt Nam2. Vai trò của KTNN trong cơ chế kiểm tra, kiểm soát việc tổ chức và hoạt động của Nhà nước PQXHCN Việt Nam và sự tất yếu phải xác định địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp Nước CHXHCN Việt Nam1. Quá trình hình thành và những đặc trưng cơ bản của Nhà nước PQXHCN ở Việt NamNhà nước pháp quyền là một chế độ Nhà nước trong đó pháp luật có vai trò tối thượng, là một phương thức tổ chức và hoạt động của quyền lực chính trị và những mối quan hệ qua lại giữa nó với các cá nhân trong xã hội. Nhà nước ban hành pháp luật, song không phải Nhà nước đứng trên pháp luật, ngược lại Nhà nước phải tuân thủ pháp luật trong toàn bộ hoạt động của mình.Một Nhà nước được coi là NNPQ khi hội đủ những tiêu chuẩn sau đây:- Có hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, trong đó các đạo luật có vai trò tối thượng. Mọi tổ chức cá nhân trong xã hội phải có tính thượng tôn pháp luật và bình đẳng trước pháp luật; pháp luật phải công bằng, phù hợp với lợi ích của đại đa số nhân dân lao động.- Công dân có trách nhiệm với Nhà nước và ngược lại Nhà nước cũng phải có trách nhiệm đối với công dân.- Quyền tự do, dân chủ, quyền con người được xác lập bằng pháp luật và được pháp luật bảo vệ.- Quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp được phân định rõ ràng, có mối liên hệ, hợp tác và kiểm tra lẫn nhau.- Nhà nước sống hòa thuận với cộng đồng thế giới, thực hiện có trách nhiệm các cam kết, các nghĩa vụ xuất phát từ các điều ước quốc tế mà Nhà nước đó tham gia ký kết hay gia nhập. NNPQ là Nhà nước quản lý mọi mặt kinh tế - văn hóa - xã hội bằng pháp luật.Quan niệm về Nhà nước PQXHCN và xây dựng Nhà nước PQXHCN là kết quả một quá trình nhận thức và khảo nghiệm trong thực tiễn đổi mới của Đảng ta. Nhận thức mới về Nhà nước PQXHCN và xây dựng kinh tế thị trường định hướng XHCN là hai đóng góp lớn về lý luận của Đảng ta trong quá trình đổi mới tư duy lý luận về CNXH. Đây cũng là một kết quả của quá trình đấu tranh cam go giữa nhận thức mới và nhận thức cũ. Khái niệm "Nhà nước pháp quyền XHCN" lần đầu tiên được Đảng ta sử dụng tại Hội nghị Trung ương 2 khóa VII (tháng 1/1994). Từ đó khái niệm này được sử dụng chính thức trong các văn kiện Đảng và Nhà nước. Sau một thời gian dài của quá trình nhận thức về NNPQ đến năm 2002 khái niệm Nhà nước PQXHCN mới chính thức trở thành một nguyên tắc hiến định, (Điều 2, Hiến pháp 1992 sửa đổi 2001) định hướng cho quá trình xây dựng và hoàn thiện bộ máy Nhà nước Việt Nam.Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH được bổ sung, hoàn thiện và được Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng thông qua trung tuần tháng 1 năm 2011(Viết tắt là Cương lĩnh 2011). So với Cương lĩnh năm 1991, lần này Cương lĩnh chẳng những bổ sung thêm "Nhà nước ta là Nhà nước PQXHCN" mà còn đưa thêm một nội dung mới rất quan trọng vào nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước là "Kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp" và những đặc trưng cũng như định hướng xây dựng Nhà nước PQXHCN Việt Nam.Cương lĩnh  năm 2011 xác định rõ hơn những đặc trưng và định hướng lớn về xây dựng NNPQXHCN Việt Nam được biểu hiện như sau:- Nhà nước ta là NNPQXHCN của nhân dân. Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo.- Quyền lực Nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.- Nhà nước ban hành pháp luật; tổ chức, quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.- Nhà nước phục vụ nhân dân, gắn bó mật thiết với nhân dân, thực hiện đầy đủ quyền dân chủ của nhân dân, tôn trọng, lắng nghe ý kiến của nhân dân và chịu sự giám sát của nhân dân; có cơ chế và biện pháp kiểm soát, ngăn ngừa, trừng trị tệ quan liêu, tham nhũng, lãng phí, vô trách nhiệm, lạm quyền, xâm phạm quyền dân chủ của công dân; giữ nghiêm kỷ cương xã hội; nghiêm trị mọi hành động xâm phạm lợi ích của Tổ quốc và của nhân dân.- Tăng cường công tác giám sát, nhất là giám sát thị trường tài chính, chủ động điều tiết, giảm các tác động tiêu cực của thị trường, không phó mặc cho thị trường hoặc can thiệp làm sai lệch các quan hệ thị trường. - Hoàn thiện cơ chế phân cấp, bảo đảm quản lý thống nhất, tăng cường giám sát, kiểm tra, thanh tra; đồng thời đề cao vai trò chủ động, nâng cao năng lực của từng cấp, từng ngành. Mở rộng dân chủ đi đôi với tăng cường kỷ luật, kỷ cương- Đẩy mạnh việc xây dựng NNPQXHCN, bảo đảm Nhà nước ta thực sự là của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, do Đảng lãnh đạo; thực hiện tốt chức năng quản lý kinh tế và đời sống xã hội; giải quyết đúng mối quan hệ giữa Nhà nước với các tổ chức khác trong hệ thống chính trị, với nhân dân, với thị trường. Nâng cao năng lực quản lý và điều hành của Nhà nước theo pháp luật, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật, kỷ cương. Nhà nước chăm lo, phục vụ nhân dân, bảo đảm quyền, lợi ích chính đáng của mọi người dân. - Nghiên cứu xây dựng, bổ sung các thể chế và cơ chế vận hành cụ thể để bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.2. Vai trò của KTNN trong cơ chế kiểm tra, kiểm soát việc tổ chức và hoạt động của Nhà nước PQXHCN Việt Nam; sự tất yếu phải xác định địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp nước CHXHCN Việt NamNhư vậy, trong Nhà nước PQXHCN quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng về mặt kết cấu và chức năng lại phải phân công, phân quyền và hợp tác với nhau. Phân công, phân quyền, hợp tác là tất yếu. Sự phân quyền, hợp tác này phải nằm trong sự giám sát, chế ước lẫn nhau. Phân công - phân quyền, hợp tác và kiềm chế - giám sát lẫn nhau là ba mặt, ba chức năng khác nhau không thể xem nhẹ một mặt, một chức năng nào, nhưng lại ràng buộc và bổ sung cho nhau. Chính từ đó, chúng mới tạo nên tính hợp trội trong chỉnh thể hệ thống và bảo vệ được sức sống của nó, chống sự tha hóa quyền lực từ bên trong.Do vậy, trong Nhà nước PQXHCN không chỉ phân công và hợp tác mà còn là kiểm soát, kiềm chế giữa các quyền lực với nhau, đây là một tất yếu khách quan bởi những lẽ sau:- Trước hết, kiểm soát quyền lực nhà nước bắt nguồn từ nguồn gốc và bản chất của NNPQXHCN là “Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân”. Quyền lực nhà nước không phải là quyền lực tự có của Nhà nước mà là quyền lực của nhân dân, được nhân dân ủy quyền, nhân dân giao quyền. Nhân dân không trực tiếp thực hiện quyền lực nhà nước của mình mà lại giao cho Nhà nước thay mình thực hiện, nên tất yếu nảy sinh đòi hỏi chính đáng và tự nhiên là phải kiểm soát quyền lực nhà nước- Vì vậy, kiểm soát quyền lực nhà nước là một nhu cầu khách quan từ phía người ủy quyền là nhân dân đối với người được ủy quyền là Nhà nước. Hơn thế nữa, quyền lực nhà nước là một đại lượng định tính do đó không thể cân, đong, đo, đếm xác định được một cách chính xác, để có thể giao quyền một cách cụ thể. Điều đó lại càng đòi hỏi phải kiểm soát quyền lực nhà nước một cách chặt chẽ để hạn chế sự lộng quyền, lạm quyền, mâu thuẫn chồng chéo hoặc trùng lắp trong quá tŕnh thực thi quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước, làm cho hiệu lực và hiệu quả thực thi quyền lực nhà nước bị hạn chế.- Mục đích của kiểm soát quyền lực nhà nước là loại bỏ những điều kiện xã hội đã sản sinh ra Nhà nước và giai cấp, đây chính là quá trình khắc phục sự tha hóa của quyền lực nhà nước, đưa quyền lực nhà nước trở về với đúng nghĩa của nó là quyền lực của nhân dân, quyền lực thực hiện chức năng công quản xã hội. Vì thế, có thể nói rằng, nội dung của kiểm soát quyền lực nhà nước là: đảm bảo cho quyền lực nhà nước được sử dụng đúng mục đích;  đảm bảo cho quyền lực nhà nước thực thi có hiệu lực, hiệu quả.- Theo kinh nghiệm tổ chức quyền lực nhà nước trong tiến trình phát triển của xã hội loài người, kiểm soát quyền lực nhà nước là yếu tố thể hiện tính pháp quyền và dân chủ của một bộ máy nhà nước, là nhân tố góp phần làm nên sự giàu có của một quốc gia. Với vai trò to lớn như vậy, việc kiểm soát quyền lực nhà nước bên trong tổ chức quyền lực nhà nước là một nội dung quan trọng không thể thiếu trong xây dựng NNPQXHCN ở nước ta. Và việc kiểm soát quyền lực phải được luật định cụ thể và phải có cơ chế rõ ràng mới có hiệu lực và hiệu quả.Cơ chế kiểm soát việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước(TC&THQLNN) trong NNPQXHCN là tổng hợp các hình thức và các biện pháp do luật định để đảm bảo cho hoạt động của hệ thống các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tương ứng với ba nhánh quyền lực chuyên trách công tác theo dõi, kiểm tra và giám sát quá trình thực thi chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của bộ máy công quyền, cũng như công vụ của các công chức bộ máy đó đạt hiệu quả cao, phù hợp với các nguyên tắc, giá trị cơ bản mang tính phổ biến của NNPQXHCN. Các đặc điểm chủ yếu của cơ chế kiểm soát việc TC&THQLNN trong NNPQXHCN phải được thể hiện ở những điểm sau đây:Đặc điểm thứ nhất, cơ chế kiểm soát việc TC&THQLNN trong NNPQXHCN là tổng hợp các hình thức và các biện pháp do luật định. Đặc điểm này được thể hiện ở những nội dung như: Các hình thức và các biện pháp pháp lý của cơ chế kiểm tra, giám sát phải do luật định, tức là các hình thức và các biện pháp đó phải được ghi nhận bằng các văn bản pháp luật của Nhà nước - từ Hiến pháp (Đạo luật cơ bản của Nhà nước) cho đến các văn bản luật và các văn bản dưới luật; Các loại văn bản khác nhau đó điều chỉnh hoạt động của một hệ thống các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chuyên trách công tác kiểm tra, giám sát.Đặc điểm thứ hai, cơ chế đó đảm bảo cho hoạt động của một hệ thống các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chuyên trách công tác kiểm tra, giám sát và được tổ chức tương ứng với ba nhánh quyền lực trong NNPQXHCN, nhằm đảm bảo: Tính khách quan, khoa học, công khai, minh bạch và đồng bộ trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước; cũng như sự phối hợp và chế ước lẫn nhau của ba nhánh quyền lực để sao cho không có sự lấn át của các nhánh quyền lực đối với nhau.Đặc điểm thứ ba, cơ chế kiểm soát việc TC&THQLNN trong NNPQXHCN được thực hiện bằng một hệ thống các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với đối tượng nhất định – quá trình thực thi chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của bộ máy công quyền, cũng như công vụ của các công chức bộ máy đó.Đặc điểm thứ tư, mục đích hoạt động của cơ chế kiểm soát việc TC &THQLNN trong NNPQXHCN là nhằm làm cho quá trình thực thi chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của bộ máy công quyền, cũng như công vụ của các công chức bộ máy đảm bảo: đạt được hiệu quả cao, công khai và minh bạch; phù hợp với những nguyên tắc và giá trị cơ bản có tính phổ biến của NNPQXHCN. Kiểm toán Nhà nước chính là một bộ phận quan trọng cấu thành bộ máy và cơ chế kiểm soát TC&THQLNN không thể thiếu trong NNPQXHCN .Tài chính công là công cụ bảo đảm nguồn lực tài chính cho việc duy trì sự tồn tại và hoạt động có hiệu quả của bộ máy Nhà nước; là công cụ quan trọng trong quản lý và điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Do đó tài chính công là đối tượng quan trọng phải được kiểm tra kiểm soát  và chủ thể kiểm tra kiểm soát đó chính là KTNN, sự ra đời và tồn tại cũng như hoạt động KTNN là nhu cầu thiết yếu của Nhà nước pháp quyền XHCN. Địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước là hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật quy định về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán Nhà nước, tạo cơ sở pháp lý cho Kiểm toán Nhà nước với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất tiến hành hoạt động kiểm toán một cách độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, nhằm phục vụ việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn các hành vi vi phạm pháp luật, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản của Nhà nước. Trong NNPQ XHCN, các quyết định và mọi hoạt động đều phải tuân theo pháp luật và vì thế, hoạt động của KTNN là hoạt động trong lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước và tài sản công cũng phải dựa trên cơ sở các quy định pháp luật, có nghĩa là phải phù hợp với Hiến pháp và Pháp luật. Theo quy định tại Điều 13 của Luật KTNN: "Kiểm toán Nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật". KTNN do Quốc hội thành lập; “ hoạt động độc lập, chỉ tuân theo pháp luật”,  có nghĩa là KTNN không phụ thuộc vào một cơ quan cụ thể nào khác trong ba nhánh quyền lực. Do vậy, địa vị  pháp lý của một cơ quan độc lập như vậy phải được quy định một cách tương xứng, phù hợp và chỉ có thể là trong Hiến pháp - đạo luật cơ bản của NNPQ.Mặt khác theo khuyến cáo của INTOSAI, (mà KTNN Việt Nam là một thành viên) tại điều 5, trong tuyên bố Lima: "Sự thiết lập các cơ quan kiểm toán tối cao và tính độc lập của nó phải được đảm bảo trong Hiến pháp và các đạo luật khác", là nguyên tắc quan trọng trong việc thiết lập cơ quan KTNN ở tất cả các quốc gia thành viên trên thế giới”.Tính độc lập của KTNN phải được quy định trong hiến pháp và được cụ thể hóa trong Luật KTNN, trên các mặt : độc lập về tổ chức; độc lập về bổ nhiệm nhân sự;độc lập về ngân sách; độc lập về hoạt động kiểm toán; độc lập về xây dựng chuẩn mực, quy trình phương pháp kiểm toán; độc lập trong điều tra và bảo đảm quyền thực thi.Mặt khác, mới đây Đại hội đồng Liên hợp quốc(LHQ) lần thứ 66( diễn ra ngày 22/12/2011) đã phê chuẩn Nghị quyết về “Đẩy mạnh tính hiệu suất, trách nhiệm giải trình, tính hiệu quả và minh bạch của quản trị công thông qua việc tăng cường sức mạnh các tổ chức kiểm toán tối cao(SAI)”.Trong đó Đại hội đồng LHQ cũng khuyến khích các nước thành viên, tùy vào các cơ cấu tổ chức và thể chế của mỗi nước, áp dụng các nguyên tắc đã đề ra trong những Tuyên bố này và khuyến khích các nước thành viên và các tổ chức LHQ tiếp tục tăng cường hợp tác với INTOSAI, nhằm tăng cường năng lực, thúc đẩy quản trị điều hành tốt thông qua việc đảm bảo tính hiệu suất, trách nhiệm giải trình và tính minh bạch. Đại hội đồng lần đầu tiên công nhận rằng các SAI có thể hoàn thiện các nhiệm vụ của mình theo đúng chức năng và hiệu quả các mục tiêu đề ra khi và chỉ khi các SAI độc lập với các khách thể được kiểm toán và được bảo vệ để tránh những tác động hay ảnh hưởng từ bên ngoài.Hiện nay, Hiến pháp nước Cộng hoà XHCN Việt Nam chưa có quy định về cơ quan KTNN, không quy định việc Quốc hội thành lập cơ quan KTNN, Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm Tổng KTNN; Luật KTNN hiện hành chưa làm rõ KTNN nằm trong nhánh quyền lực nào hay độc lập với cả 3 nhánh quyền lực nhà nước đã nêu ở trên;  Đây là một bất cập pháp lý cần phải được khắc phục, để góp phần nâng cao năng lực hoạt động, hiệu lực pháp lý, chất lượng và hiệu quả hoạt động của KTNN như một công cụ hữu hiệu của Nhà nước PQXHCN trong kiểm tra, giám sát quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng đã khẳng định: “Khẩn trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992( Đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) phù hợp với tình hình mới. Tiếp tục xây dựng, từng bước hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền”. Nghị quyết số 927/2010/UBTVQH12 ngày 19/4/2010 về Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 đã xác định rõ: Nghiên cứu, đề xuất bổ sung trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam vào thời điểm thích hợp một số điều khoản quy định (như Luật KTNN) về vị trí pháp lý, tính độc lập của cơ quan KTNN; và thủ tục, thẩm quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm Tổng KTNN với nội dung:“KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Tổng KTNN”.Đây là điều kiện thuận lợi và là thời điểm thích hợp để kiến nghị bổ sung vào Hiến pháp quy định về địa vị pháp lý của KTNN./.Theo Tạp chí Kiểm toán số 5/2012