(Trích tham luận tại Hội thảo “Tổ chức kiểm toán đối với
việc quản lý và sử dụng các khoản nợ công”)
TS. Nguyễn Thị Kim Thanh
Viện Chiến lược – NHNN
Trách nhiệm trên của NHNN cho thấy, NHNN có vai trò rất quan trọng trong việc góp phần đảm bảo ổn định nợ công, tăng khả năng huy động vốn của Chính phủ, nâng cao hiệu quả quản lý nợ công:
- Thu chi trong khu vực chính phủ là một bộ phận cấu thành trong dòng luân chuyển vốn của một quốc gia, những biến động trong chi tiêu khu vực Chính phủ làm thay đổi khối lượng tiền trong nền kinh tế, thay đổi dòng chu chuyển tiền. Một sự gia tăng chi tiêu khu vực Chính phủ sẽ làm giảm chi tiêu của khu vực phi Chính phủ của nền kinh tế và ngược lại. Thực tế đã chứng minh mức độ thâm hụt ngân sách càng lớn thì mức độ ảnh hưởng của khu vực chính phủ đến các khu vực khác của nền kinh tế càng lớn, và để giảm những ảnh hưởng bất lợi từ khu vực chính phủ và tạo sự luân chuyển cân bằng hợp lý của dòng chu chuyển vốn trong xã hội thì vai trò của chính sách tiền tệ là rất lớn. Chẳng hạn, khi khu vực chính phủ chi tiêu lớn làm tăng lượng tiền trong nền kinh tế có thể gây nguy cơ lạm phát, khi đó để hạn chế lượng tiền này, NHTW có thể thực hiện CSTT thắt chặt, theo đó sẽ hạn chế chi tiêu khu vực phi Chính phủ. Tuy nhiên sự can thiệp này có giới hạn mới mang lại hiệu quả cao cho sự ổn định và phát triển kinh tế. Chính vì vậy, hầu hết các quốc gia trên thế giới hàng năm đều phải thiết lập chương trình tài chính quốc gia nhằm bảo đảm sự chu chuyển vốn hợp lý giữa các khu vực của nền kinh tế thông qua các công cụ quản lý kinh tế vĩ mô, đặc biệt là sử dụng công cụ CSTT để điều tiết dòng vốn bù đắp thâm hụt ngân sách ở một mức độ hợp lý. Đây cũng là một trong những biện pháp hữu hiệu để quản lý tốt nợ công.
- Trong quản lý nợ công, vấn đề huy động vốn là rất quan trọng, hay nói cách khác là Chính phủ vay mượn dưới hình thức như thế nào là tốt nhất? Thực tế đã cho thấy, việc bù đắp thâm hụt ngân sách của Chính phủ chỉ có thể được bù đắp bởi nguồn vốn vay trong nước dưới hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ, công trái quốc gia, tín phiếu kho bạc và vay nợ nước ngoài dưới hình thức ODA, vay thương mại, phát hành trái phiếu Chính phủ trên thị trường quốc tế và vay NHTW (biện pháp cuối cùng, không khuyến khích).
Việc huy động vốn cho khu vực Chính phủ dưới hình thức trái phiếu là hình thức được ưa chuộng và hiệu quả nhất, hiện đang được áp dụng ở hầu hết các quốc gia. Để hình thức này mang lại hiệu quả cao, các nước đã phát triển thành một thị trường trái phiếu Chính phủ nhằm tạo ra tính thanh khoản của trái phiếu Chính phủ, qua đó mà thu hút được các nguồn vốn nhàn rỗi của các khu vực khác của nền kinh tế. Đồng thời, thị trường trái phiếu Chính phủ là nơi tạo ra mức lãi suất dài hạn chuẩn cho thị trường tài chính (vì mức lãi suất này không chứa đựng những yếu tố rủi ro). Trong thị trường này thì vai trò của NHTW rất quan trọng, NHTW góp phần làm tăng tính thanh khoản của thị trường. Trái phiếu Chính phủ là một phương tiện quan trọng để NHTW thực thi chính sách tiền tệ, thông qua việc mua bán trái phiếu Chính phủ mà NHTW tác động mạnh, thậm chí chi phối giá cả của trái phiếu trên thị trường. Các tín hiệu thắt chặt hay nới lỏng chính sách tiền tệ cũng tác động mạnh đến giá trái phiếu Chính phủ.
Đối với Việt Nam hiện nay thì thị trường trái phiếu Chính phủ chưa phát triển mạnh như các nước, thể hiện là thị trường trái phiếu Chính phủ chưa hình thành được đường cong lãi suất chuẩn, lượng giao dịch trên thị trường thứ cấp còn ít...Do vậy, sự ảnh hưởng của CSTT đến thị trường trái phiếu, đến giá trái phiếu Chính phủ còn hạn chế. Tuy nhiên, hiện nay trái phiếu Chính phủ là phương tiện chủ yếu để NHNN thực hiện việc bơm/ hút tiền từ nền kinh tế thông qua các công cụ CSTT, đặc biệt là thông qua nghiệp vụ thị trường mở, qua đó tạo tính thanh khoản cho trái phiếu Chính phủ và hỗ trợ thanh khoản cho các NHTM. Nhờ vậy mà trái phiếu Chính phủ là kênh đầu tư an toàn, là danh mục đầu tư đảm bảo thanh khoản của các NHTM. Lượng trái phiếu mà các NHTM mua ngày càng tăng qua các năm. Việc các NHTM mua trái phiếu là điều kiện tốt để có thể huy động nguồn bù đắp thâm hụt ngân sách một cách thuận lợi với chi phí thấp hơn nhiều so với phát hành trái phiếu trực tiếp cho người dân .
Mặt khác, mối quan hệ chặt chẽ giữa lãi suất ngắn hạn với lãi suất trung và dài hạn đặt ra mối quan hệ chặt chẽ giữa lãi suất trái phiếu Chính phủ với lãi suất chỉ đạo của NHTW. Việc xác định mức lãi suất trái phiếu cho thị trường sơ cấp nếu thiếu sự thống nhất với lãi suất chỉ đạo của NHTW sẽ gây ra những bất cập trong việc hình thành giá của sản phẩm tài chính trên thị trường, làm méo mó sự luân chuyển vốn trong xã hội. Chính vì vậy, khi BTC xác định lãi suất trái phiếu Chính phủ cần có sự tham chiếu lãi suất chỉ đạo của NHTW. Trên thực tế giữa NHNN và BTC đã có sự phối hợp trong việc hình thành lãi suất trái phiếu Chính phủ. Luật NHNN 1997 và 2010 cũng đã qui định trách nhiệm của NHNN là phải tham gia với BTC về việc phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu do Chính phủ bảo lãnh. Tuy nhiên, cơ chế phối hợp giữa NHNN và BTC về vấn đề này chưa thường xuyên.
- Với tư cách là cơ quan làm đại lý và thực hiện các dịch vụ ngân hàng cho Kho bạc Nhà nước, hiện NHNN đang làm đại lý phát hành tín phiếu Kho bạc cho BTC, tham gia cùng với BTC xác định mức lãi suất tín phiếu hợp lý. Với vai trò đại lý, trong những trường hợp cần thiết khi lượng tín phiếu Kho bạc không bán hết cho các NHTM, NHNN có thể mua để tạo công cụ can thiệp thị trường khi cần thiết, đồng thời cũng đáp ứng kịp thời nguồn thu của Chính phủ.
- Trong cơ cấu nợ Chính phủ, nợ nước ngoài có ảnh hưởng không nhỏ đến khả năng thanh toán quốc gia, sự vay mượn nước ngoài quá mức sẽ đẩy nền kinh tế quốc gia phụ thuộc nhiều vào kinh tế nước ngoài. Bài học về khủng hoảng nợ của Hy Lạp gần đây cho thấy rõ ràng về những quốc gia đang phát triển nóng theo đuổi những con số đẹp về chỉ tiêu tăng trưởng, nếu cứ tiếp tục đi vay và sử dụng tiền vay không hiệu quả, chắc chắn sẽ để lại cho thế hệ tương lai một món nợ khổng lồ.
Đối với Việt Nam, điều không thể phủ nhận là đang cần để tiến hành công nghiệp hóa và hiện đại hóa, việc vay nợ nước ngoài là cần thiết, song vay mượn và sử dụng nguồn vốn vay mượn đó như thế nào có hiệu quả là vấn đề phải được quan tâm. Nhiều quốc gia có những bước phát triển kinh tế đáng nể như Singapore, Hàn Quốc và Trung Quốc đều phải vay nợ nước ngoài. Tuy nhiên, Chính phủ các quốc gia đó chỉ vay tiền để đầu tư vào hạ tầng cơ sở thiết yếu nhất để phục vụ phát triển kinh tế và xóa đói giảm nghèo. Tiền vay được họ quản lý chặt chẽ và sử dụng có hiệu quả. Hạ tầng cơ sở ở những quốc gia này một khi đã được xây dựng thì chất lượng rất tốt, được quy hoạch với tầm nhìn dài hạn chứ không phải ngay lập tức hay một thời gian ngắn sau đã phải làm lại, cải tạo hay mở rộng. Họ không vay tiền nước ngoài để dùng vào những dự án nhỏ lẻ, không thực sự đem lại nhiều giá trị lợi ích xã hội. Họ cũng không dùng những món nợ phải trả trong tương lai này để theo đuổi những siêu dự án trong khi hạ tầng kỹ thuật thiết yếu trong nước còn chưa đầy đủ ...Các bài học kinh nghiệm này cho thấy, việc xây dựng một chiến lược nợ nước ngoài của quốc gia để đảm bảo cân đối vĩ mô có ý nghĩa quan trọng đối với Việt Nam hiện nay, khi mà mức độ nợ nước ngoài đang ngày càng gia tăng và hiệu quả sử dụng vốn vay kém hiệu quả...
Ngân hàng Nhà nước có trách nhiệm trong quản lý Nhà nước về ngoại hối, hoạt động ngoại hối; Quản lý dự trữ ngoại hối nhà nước; Quản lý việc vay, trả nợ, cho vay và thu hồi nợ nước ngoài theo quy định của pháp luật; Chủ trì, phối hợp với cơ quan có liên quan chuẩn bị nội dung, tiến hành đàm phán, ký kết điều ước quốc tế với tổ chức tài chính, tiền tệ quốc tế mà Ngân hàng Nhà nước là đại diện và là đại diện chính thức của người vay quy định tại điều ước quốc tế theo phân công, ủy quyền của Chủ tịch nước hoặc Chính phủ. Do vậy Ngân hàng Nhà nước có vai trò quan trọng trong việc tham gia chiến lược quản lý nợ nước ngoài của quốc gia, trong đó có nợ công của Chính phủ.
- Đứng trên giác độ quản lý rủi ro nợ Chính phủ thì sự ổn định tiền tệ, đảm bảo giữ giá trị của đồng tiền quốc gia, hay nói cách khác không để đồng tiền trong nước mất giá, đảm bảo cân bằng cung cầu ngoại tệ, giảm tình trạng đô la hóa có ý nghĩa quan trọng không làm gia tăng nợ Chính phủ tính theo đơn vị đồng tiền quốc gia. Vấn đề này là trách nhiệm chung của các cấp, các ngành, trong đó NHNN đóng vai trò quan trọng.
Tóm lại, NHNN không phải là đơn vị chịu trách nhiệm chính trong quản lý nợ công, nhưng có vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy tính hiệu quả của quản lý nợ công từ khâu xây dựng chiến lược quản lý nợ công đến khâu thực hiện chiến lược. NHNN tham gia ý kiến với BTC về những vấn đề liên quan đến biến động thị trường tiền tệ, như mức lãi suất, tình hình thanh khoản, sự thay đổi về cung tiền; đưa ra quan điểm trong việc xây dựng kế hoạch, chiến lược quản lý nợ công về cơ cấu nợ, cơ cấu các loại chứng khoán, công cụ vay nợ, khối lượng và lãi suất, nguồn vay nợ; thực hiện chức năng đại lý phát hành tín phiếu Kho bạc và nhận tiền gửi Kho bạc; tạo tính thanh khoản cho thị trường trái phiếu Chính phủ; bù đắp nguồn vốn thiếu hụt tạm thời cho thâm hụt ngân sách trong khuôn khổ CSTT cho phép; ....