Báo cáo do CHỦ NHIỆM ỦY BAN PHÁP LUẬT PHAN TRUNG LÝ ký và trình bày tại Phiên họp Quốc hội sáng 23.10.2012
Kính gửi: Các vị đại biểu Quốc hội,
Thực hiện nhiệm vụ theo quy định của Luật Tổ chức Quốc hội và theo sự phân công của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, ngày 29 tháng 9 năm 2012, Ủy ban Pháp luật đã họp phiên toàn thể để thẩm tra dự thảo Nghị quyết của Quốc hội về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn theo Tờ trình số 245/TTr-UBTVQH13 ngày 27 tháng 9 năm 2012 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Ngày 5 tháng 10 năm 2012, Ủy ban Thường vụ Quốc hội tiếp tục cho ý kiến, chỉnh lý hoàn thiện Tờ trình và dự thảo Nghị quyết này.
Sau đây, Ủy ban Pháp luật xin trình Quốc hội báo cáo thẩm tra dự thảo Nghị quyết của Quốc hội về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn theo Tờ trình số 253/TTr-UBTVQH13 ngày 19 tháng 10 năm 2012 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
1. Một số ý kiến chung
Ủy ban Pháp luật tán thành với sự cần thiết ban hành Nghị quyết của Quốc hội cũng như mục đích và yêu cầu về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn như đã được nêu trong Tờ trình của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Việc ban hành Nghị quyết này nhằm triển khai thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ tư Ban Chấp hành Trung ương Đảng (Khóa XI) về “Một số vấn đề cấp bách về xây dựng Đảng hiện nay” (Nghị quyết Trung ương 4) và Nghị quyết số 27/2012/QH13 của Quốc hội về một số cải tiến, đổi mới để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Quốc hội.
Căn cứ để Quốc hội ban hành Nghị quyết này là dựa trên cơ sở các quy định của Hiến pháp, của Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và một số luật, nghị quyết khác có liên quan của Quốc hội. Do đó, việc ban hành Nghị quyết này sẽ giúp Quốc hội, Hội đồng nhân dân nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát đối với những người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn, góp phần cụ thể hóa quy định về việc bỏ phiếu tín nhiệm đã được nêu trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật.
Ủy ban Pháp luật tán thành với Tờ trình của Ủy ban Thường vụ Quốc hội trình Quốc hội ban hành Nghị quyết về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn mà không ban hành Quy chế về vấn đề này. Nghị quyết này của Quốc hội quy định trực tiếp về quy trình, thủ tục lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn, trong khi đó, Quy chế chỉ có thể là hình thức văn bản được ban hành kèm theo Nghị quyết để quy định về những vấn đề cụ thể trong quan hệ nội bộ của một cơ quan, tổ chức cụ thể.
Dự thảo Nghị quyết đã được tổ chức xây dựng công phu; Ban soạn thảo đã tổ chức lấy ý kiến nhiều cơ quan, tổ chức hữu quan; hồ sơ của dự thảo Nghị quyết có đầy đủ các tài liệu theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật; nội dung của dự thảo Nghị quyết bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật.
Từ các lý do nêu trên, Ủy ban Pháp luật nhất trí cao với đề nghị của Ủy ban Thường vụ Quốc hội trình Quốc hội xem xét, thông qua Nghị quyết này.
2. Về thẩm quyền và phạm vi những người được lấy phiếu tín nhiệm
Ủy ban Pháp luật nhận thấy, theo quy định hiện hành của pháp luật thì Quốc hội, Hội đồng nhân dân có quyền bầu hoặc phê chuẩn nhiều chức danh quan trọng trong bộ máy nhà nước, do đó cần phải có cơ chế để Quốc hội, Hội đồng nhân dân giám sát chặt chẽ việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của những người giữ các chức vụ này. Vì vậy, nhiều ý kiến trong Ủy ban Pháp luật tán thành với quy định về phạm vi những người được lấy phiếu tín nhiệm bao gồm những người do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn như trong dự thảo Nghị quyết. Theo đó, Quốc hội sẽ lấy phiếu tín nhiệm đối với Chủ tịch Quốc hội, các Phó chủ tịch Quốc hội, Chủ tịch Hội đồng Dân tộc, Chủ nhiệm các Ủy ban của Quốc hội, các thành viên khác của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Chủ tịch Nước, Phó chủ tịch Nước; Thủ tướng Chính phủ, các Phó thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ; Chánh án Tòa án nhân dân Tối cao; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân Tối cao; Tổng kiểm toán nhà nước. Hội đồng Dân tộc lấy phiếu tín nhiệm đối với các Phó Chủ tịch và các ủy viên của Hội đồng, Ủy ban của Quốc hội lấy phiếu tín nhiệm đối với các Phó chủ nhiệm và các ủy viên của Ủy ban. Hội đồng nhân dân các cấp lấy phiếu tín nhiệm đối với Chủ tịch, Phó chủ tịch, Ủy viên thường trực Hội đồng nhân dân, Trưởng các Ban của Hội đồng nhân dân, Chủ tịch, Phó chủ tịch và các ủy viên của Ủy ban nhân dân. Các Ban của Hội đồng nhân dân lấy phiếu tín nhiệm đối với các thành viên của ban mình, trừ Trưởng ban. Kết quả lấy phiếu tín nhiệm tại Quốc hội, Hội đồng nhân dân được sử dụng làm căn cứ để tiếp tục tiến hành việc bỏ phiếu tín nhiệm. Kết quả lấy phiếu tín nhiệm đối với thành viên Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, thành viên các Ban của Hội đồng nhân dân được dùng làm cơ sở tham khảo để các thành viên này tự nâng cao tinh thần trách nhiệm, nỗ lực hơn trong việc tham gia công tác của Hội đồng, Ủy ban của Quốc hội, các Ban của Hội đồng nhân dân và trong trường hợp có người có mức tín nhiệm quá thấp, không hoàn thành nhiệm vụ hoặc có vi phạm nghiêm trọng trong quá trình công tác tại Hội đồng, Ủy ban thì Thường trực Hội đồng Dân tộc, Thường trực Ủy ban của Quốc hội đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét trình Quốc hội biện pháp xử lý đối với chức vụ thành viên Hội đồng, Ủy ban; Trưởng ban của Hội đồng nhân dân đề nghị Thường trực Hội đồng nhân dân xem xét trình Hội đồng nhân dân biện pháp xử lý chức vụ thành viên Ban của Hội đồng nhân dân đối với người đó.
Quy định phân cấp về thẩm quyền thực hiện việc lấy phiếu tín nhiệm cho Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội và các Ban của Hội đồng nhân dân sẽ góp phần nâng cao tính khả thi của quy định này, tạo điều kiện thuận lợi cho việc lấy phiếu tín nhiệm được tập trung và sát hơn đối với người được lấy phiếu tín nhiệm. Bên cạnh việc áp dụng các biện pháp xử lý như bỏ phiếu tín nhiệm, miễn nhiệm, dự thảo Nghị quyết cũng quy định người mà năng lực, trình độ chưa tương xứng với vị trí, nhiệm vụ được giao cũng như không đạt sự tín nhiệm của đại biểu thì có thể tự nguyện từ chức. Quy định này sẽ góp phần bảo đảm thực hiện tốt hơn công tác quy hoạch, bố trí, sử dụng cán bộ của Đảng và Nhà nước ta.
Tuy nhiên, có ý kiến cho rằng việc mở rộng phạm vi những người được lấy phiếu tín nhiệm đối với tất cả những người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn bao gồm các thành viên Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, các Ban của Hội đồng nhân dân… là không cần thiết, quá dàn trải, dễ dẫn đến hình thức. Ý kiến này đề nghị chỉ nên tập trung lấy phiếu tín nhiệm đối với một số người giữ chức vụ chủ chốt trong bộ máy nhà nước, như Quốc hội lấy phiếu tín nhiệm đối với Chủ tịch Quốc hội, các Phó chủ tịch Quốc hội, Chủ tịch Hội đồng Dân tộc, Chủ nhiệm các Ủy ban của Quốc hội, các thành viên khác của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Chủ tịch Nước, Phó chủ tịch Nước; Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ; Chánh án Tòa án nhân dân Tối cao; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân Tối cao; Tổng kiểm toán nhà nước. Hội đồng nhân dân các cấp lấy phiếu tín nhiệm đối với Chủ tịch, Phó chủ tịch, Ủy viên thường trực Hội đồng nhân dân, Trưởng các Ban của Hội đồng nhân dân, Chủ tịch, Phó chủ tịch và các ủy viên của Ủy ban nhân dân.
3. Về mức độ đánh giá, thể hiện sự tín nhiệm
Dự thảo Nghị quyết quy định có 04 mức trên phiếu lấy tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn là “tín nhiệm cao”, “tín nhiệm trung bình”, “tín nhiệm thấp” và “chưa có ý kiến”.
Đa số ý kiến trong Ủy ban Pháp luật tán thành với việc chia 4 mức để đánh giá, thể hiện sự tín nhiệm đối với người được lấy phiếu tín nhiệm như quy định trong dự thảo Nghị quyết, vì cho rằng việc chia các mức như vậy là phù hợp với yêu cầu của việc lấy tín nhiệm, đồng thời tránh được nhầm lẫn giữa việc “lấy phiếu tín nhiệm” với việc “bỏ phiếu tín nhiệm” (bỏ phiếu tín nhiệm chỉ có 2 mức độ là “tín nhiệm” và “không tín nhiệm”).
Tuy nhiên, có ý kiến băn khoăn về việc lượng hóa để xác định các mức độ “tín nhiệm cao”, “tín nhiệm trung bình”, “tín nhiệm thấp”, vì cho rằng tín nhiệm cao hay thấp phải dựa trên cơ sở của kết quả tỷ lệ phiếu tín nhiệm nhiều hay ít. Do đó, ý kiến này đề nghị trên phiếu chỉ nên có duy nhất một mức “tín nhiệm”, nếu đại biểu nào tín nhiệm thì đánh dấu (X) vào ô đồng ý, còn đại biểu nào không tín nhiệm thì đánh dấu (X) vào ô không đồng ý. Căn cứ vào tỷ lệ phiếu tín nhiệm để xác định người được lấy phiếu đạt tín nhiệm cao hay tín nhiệm thấp. Bên cạnh đó, cũng có ý kiến đề nghị không nên đặt ra lựa chọn “chưa có ý kiến” trên phiếu, vì trách nhiệm của mỗi đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân là phải thay mặt cử tri xem xét và thể hiện chính kiến của mình. Ý kiến khác đề nghị thay “chưa có ý kiến” bằng “không có ý kiến”.
4. Về định kỳ lấy phiếu tín nhiệm
Đa số ý kiến thành viên Ủy ban Pháp luật tán thành quy định Quốc hội, Hội đồng nhân dân tổ chức lấy phiếu tín nhiệm định kỳ hàng năm và được tiến hành bắt đầu tại kỳ họp đầu tiên mỗi năm kể từ năm thứ hai của nhiệm kỳ. Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, các Ban của Hội đồng nhân dân tổ chức lấy phiếu tín nhiệm định kỳ hằng năm. Quy định như vậy là phù hợp. Việc lấy phiếu tín nhiệm hằng năm sẽ làm cho những người giữ chức vụ phải nỗ lực, phát huy trách nhiệm để hoàn thành tốt nhiệm vụ; đồng thời, cũng để các cơ quan có thẩm quyền kịp thời xem xét, điều chỉnh việc bố trí cán bộ, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước.
Bên cạnh đó, có ý kiến đề nghị chỉ nên tổ chức lấy phiếu tín nhiệm hai lần trong một nhiệm kỳ của Quốc hội, Hội đồng nhân dân, vì cho rằng thời gian một năm là quá ngắn, chưa đủ để người giữ chức vụ thể hiện được khả năng của mình. Hơn nữa, việc lấy phiếu tín nhiệm hàng năm dễ tạo tâm lý “dĩ hòa vi quý”, e dè, ngại va chạm, không dám nghĩ, dám làm, khó có thể tạo ra những bước chuyển đột phá tích cực trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, nhất là đối với công việc điều hành cụ thể trong hoạt động quản lý nhà nước. Đồng thời, cũng không cần thiết tổ chức lấy phiếu tín nhiệm vào năm cuối nhiệm kỳ vì không mang lại hiệu quả thiết thực.
5. Đối với các quy định về bỏ phiếu tín nhiệm
Đa số ý kiến thành viên Ủy ban Pháp luật tán thành với việc cần gắn kết quả lấy phiếu tín nhiệm với quy trình bỏ phiếu tín nhiệm nhằm bảo đảm cơ sở pháp lý chặt chẽ của việc sử dụng kết quả lấy phiếu tín nhiệm. Do vậy, trong Nghị quyết này cần quy định cụ thể các trường hợp Ủy ban Thường vụ Quốc hội trình Quốc hội, Thường trực Hội đồng nhân dân trình Hội đồng nhân dân bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn để bảo đảm tính khả thi, sự rõ ràng, rành mạch, thuận tiện cho việc áp dụng, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện quy định hiện hành về việc bỏ phiếu tín nhiệm.
Ủy ban Pháp luật tán thành quy định Quốc hội chỉ xem xét, bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ quy định tại khoản 1 Điều 5 của dự thảo Nghị quyết; Hội đồng nhân dân cũng chỉ bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ quy định tại khoản 3 Điều 5 của dự thảo Nghị quyết vì đây là những người phải chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội, Hội đồng nhân dân. Việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh này là nhằm làm rõ hơn trách nhiệm cá nhân của mỗi chức danh nêu trên trước Quốc hội và trước Hội đồng nhân dân, nâng cao hơn nữa hiệu quả, hiệu lực hoạt động của bộ máy nhà nước. Đây cũng là những người được Quốc hội, Hội đồng nhân dân trực tiếp lấy phiếu tín nhiệm tại kỳ họp theo quy định của dự thảo Nghị quyết.
Bên cạnh đó, có ý kiến đề nghị thay khái niệm “bỏ phiếu tín nhiệm” bằng “bỏ phiếu bất tín nhiệm” để thể hiện rõ mục đích, yêu cầu và đối tượng cần bỏ phiếu. Cũng có ý kiến cho rằng quy định về việc xử lý kết quả lấy phiếu tín nhiệm trong dự thảo Nghị quyết còn phức tạp, qua nhiều khâu, chưa phù hợp với tinh thần Nghị quyết Trung ương 4 cũng như các văn bản liên quan đến công tác đánh giá cán bộ. Do đó, ý kiến này đề nghị quy định người có số phiếu tín nhiệm thấp là căn cứ để thực hiện việc miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc phê chuẩn việc miễn nhiệm, cách chức mà không cần qua thủ tục “bỏ phiếu tín nhiệm”.
Ngoài các nội dung nêu trên, các thành viên Ủy ban Pháp luật còn góp nhiều ý kiến về các quy định khác của dự thảo Nghị quyết cả về nội dung và kỹ thuật lập pháp để tiếp tục hoàn thiện dự thảo Nghị quyết này.
*
* *
Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,
Trên đây là Báo cáo thẩm tra của Ủy ban Pháp luật về dự thảo Nghị quyết của Quốc hội về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn, Ủy ban Pháp luật xin kính trình Quốc hội xem xét, quyết định.
TM. ỦY BAN PHÁP LUẬT
CHỦ NHIỆM
PHAN TRUNG LÝ