PGS, TS. Lê Huy Trọng
Vụ trưởng Vụ Pháp chế
Bài viết cung cấp một số thông tin, tuyên bố và hướng dẫn từ Tổ chức quốc tế Các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI); kinh nghiệm của một số quốc gia; thực tiễn hoạt động kiểm toán thuế và đề xuất khuôn khổ pháp lý mở rộng phạm vi kiểm toán thuế của Kiểm toán nhà nước (KTNN) Việt Nam trong Dự thảo Luật KTNN (sửa đổi) nhằm thực hiện Nghị quyết số 64/2013/QH13 ngày 28/11/2013 của Quốc hội quy định một số điểm thi hành Hiến pháp năm 2013: “…KTNN và các cơ quan hữu quan khác của Nhà nước trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm tổ chức thi hành Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam; kịp thời sửa đổi, bãi bỏ các văn bản trái với Hiến pháp…”.
1. Tuyên bố Lima (1) về hướng dẫn các nguyên tắc kiểm toán
“…….
Điều 18. Căn cứ Hiến pháp của thẩm quyền kiểm toán; Kiểm toán quản lý tài chính công
3. Mọi nghiệp vụ tài chính công, bất kể chúng được phản ánh ở đâu và phản ánh như thế nào trong ngân sách quốc gia, cũng đều phải chịu sự kiểm toán của Cơ quan kiểm toán tối cao. Việc tách một số nội dung quản lý tài chính ra ngoài ngân sách quốc gia không được để những nội dung đó được miễn kiểm toán bởi Cơ quan kiểm toán tối cao.
……
Điều 20. Kiểm toán thuế
1. Cơ quan kiểm toán tối cao phải có quyền kiểm toán việc thu thuế ở mức càng rộng càng tốt, khi thực hiện việc này phải có quyền kiểm tra hồ sơ thuế cá nhân.
2. Kiểm toán thuế trên hết là kiểm toán tính pháp lý và tính chuẩn tắc, tuy nhiên, khi kiểm toán việc áp dụng luật thuế, Cơ quan kiểm toán tối cao còn phải kiểm tra hệ thống thu và hiệu quả thu thuế, việc thực hiện các chỉ tiêu thu và nếu có thể, phải đề xuất các biện pháp cải tiến cho cơ quan lập pháp...”
…...
Tuyên bố Lima về hướng dẫn các nguyên tắc kiểm toán (trích dẫn trên), đã được quy định cụ thể trong luật và các văn bản dưới luật ở nhiều cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới.
Năm 2013, Kết luận của Hội nghị chuyên đề lần thứ 22 của Liên hợp quốc và Tổ chức quốc tế Các cơ quan kiểm toán tối cao với chủ đề “Kiểm toán và tư vấn của các SAI: Rủi ro và Cơ hội, cũng như Khả năng tham gia của người dân” (2) đã: “9. Nhấn mạnh việc mọi hoạt động của Chính phủ, bất kể có được thể hiện hay không và thể hiện theo hình thức nào trong ngân sách quốc gia, đều phải được SAI kiểm toán, cần được trình bày và thảo luận tại Quốc hội”.
2. Kinh nghiệm từ một số cơ quan kiểm toán tối cao
Nghiên cứu kinh nghiệm Trung Quốc, Ấn Độ và một số nước khác trong cộng đồng ASOSAI, kinh nghiệm Phần Lan, Cộng hòa Liên bang Nga, Cộng hòa Ai-len (thuộc cộng đồng EUROSAI), kinh nghiệm Niu Di-lân, Hoa Kỳ…, chúng ta có thể thấy:
Kiểm toán thuế được nhiều cơ quan kiểm toán tối cao thực hiện với các cấp độ khác nhau, không phân biệt mô hình tổ chức trong bộ máy nhà nước: KTNN độc lập với các cơ quan hành pháp và lập pháp, KTNN trực thuộc cơ quan lập pháp, KTNN trực thuộc cơ quan hành pháp.
Theo Luật Kiểm toán ở một số nước, kiểm toán thuế là một bộ phận quan trọng của kiểm toán tài chính công. Đầu mối chính của kiểm toán thuế là các cơ quan thu và quản lý thuế ở các cấp khác nhau. Các cơ quan thu và quản lý thuế nhà nước bao gồm hệ thống tài chính công trung ương và địa phương, cơ quan thuế và hải quan. Kiểm toán thuế không chỉ thực hiện tại các cơ quan quản lý và thu thuế, mà còn thực hiện tại các cơ quan chính phủ/chính quyền các cấp khác chịu trách nhiệm về thu và quản lý thuế.
Nội dung kiểm toán thuế gồm: Kiểm toán việc ban hành các kế hoạch thuế; Kiểm toán việc thực hiện các luật, quy định và chính sách thuế; Kiểm toán miễn, giảm và hoàn thuế; Kiểm toán việc quản lý thuế và thu thuế; Kiểm toán nguồn thu và chi tiêu của cơ quan thuế.
Phạm vi kiểm toán thuế: Xét về thời gian, kiểm toán thuế tiến hành kiểm tra hoạt động thu và quản lý thuế của năm trước đó. Tuy nhiên, phạm vi kiểm toán có thể mở rộng vào các năm khác tuỳ theo yêu cầu cụ thể.
Ở những nước KTNN có địa vị pháp lý cao, KTNN độc lập với cơ quan hành pháp, Các Luật Kiểm toán quy định, KTNN không chỉ có thẩm quyền kiểm toán thuế tại các cơ quan quản lý và thu thuế (theo những nội dung nêu trên) mà còn có thẩm quyền kiểm toán việc chấp hành các quy định về thuế đối với người nộp thuế (bao gồm các tổ chức, doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế và các cá nhân). Cơ quan KTNN lập danh sách giám sát các doanh nghiệp (những người nộp thuế) lớn, các doanh nghiệp khác được lựa chọn trên cơ sở đánh giá rủi ro.
3. Thực tiễn kiểm toán thuế của kiểm toán nhà nước Việt Nam
Luật KTNN hiện hành quy định: Hoạt động kiểm toán của KTNN là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước (Khoản 1 Điều 4).
Đối tượng kiểm toán của KTNN là hoạt động có liên quan đến quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước (Điều 5).
Luật KTNN đã quy định về kiểm toán thuế trong phạm vi quản lý, sử dụng NSNN. Cụ thể hơn, kiểm toán thuế được quy định tại các Điều 37, 38 như sau:
- Nội dung kiểm toán báo cáo tài chính đối với các đơn vị được kiểm toán thuộc hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước (NSNN): Thu, chi NSNN các cấp;
- Nội dung kiểm toán báo cáo tài chính đối với các doanh nghiệp nhà nước: Thuế và các khoản nộp NSNN;
- Nội dung kiểm toán tuân thủ: Tình hình chấp hành Luật NSNN, Luật kế toán, các luật thuế và văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan.
Như vậy, có thể khẳng định: Kiểm toán thuế đã được luật định, nhưng Luật KTNN chưa quy định cụ thể nhiệm vụ kiểm toán thuế của cơ quan KTNN cũng như thẩm quyền kiểm toán nghĩa vụ nộp NSNN của các tổ chức, doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế. Thiếu những quy định cụ thể về kiểm toán thuế như Luật KTNN hiện hành là chưa tương xứng với địa vị pháp lý của KTNN Việt Nam so với KTNN của một số quốc gia có địa vị pháp lý tương tự. Điều 118 Hiến pháp năm 2013 quy định: KTNN là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công. Về tài chính và tài sản công được quy định tại Điều 53: Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý và Điều 55 của Hiến pháp năm 2013: NSNN, dự trữ quốc gia, quỹ tài chính nhà nước và các nguồn tài chính công khác do Nhà nước thống nhất quản lý và phải được sử dụng hiệu quả, công bằng, công khai, minh bạch, đúng pháp luật.
Thực tế những năm qua, hoạt động kiểm toán thuế trong kiểm toán NSNN ngày càng được chú trọng hơn, theo đó:
- Đối với cuộc kiểm toán tại cơ quan quản lý thuế đã đặt mục tiêu, nội dung kiểm toán mang tính tổng hợp, toàn diện gắn với tất cả các khâu trong quy trình quản lý thuế; chú trọng từ khâu kiểm toán tổng hợp, kiểm toán chi tiết; tăng số mẫu kiểm toán để phân tích, đánh giá toàn diện cả hệ thống. Kết quả kiểm toán đã đưa ra được các bằng chứng kiểm toán sát thực, gắn với trách nhiệm cụ thể của từng cơ quan quản lý thuế, từng đối tượng nộp thuế cũng như các cơ quan hướng dẫn chính sách thuế;
- Đối với các cuộc kiểm toán báo cáo quyết toán NSNN và tại cơ quan Kho bạc nhà nước, nội dung kiểm toán liên quan đến quản lý thuế chỉ tập trung ở các chỉ tiêu tổng hợp, nhưng cũng đã phát hiện được các sai phạm, bất cập mang tính hệ thống, như: việc không thực hiện giảm thu NSNN đối với số thuế giá trị gia tăng phải hoàn trả để giảm thu ngân sách trong năm ngân sách tương ứng đã làm cho việc phản ánh thiếu chính xác số thu của NSNN ...;
- Trong một số cuộc kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách bộ ngành, kiểm toán thuế là nội dung không trọng yếu và chỉ được thực hiện tại các đơn vị có quyền hạn theo pháp luật trong việc thu phí, lệ phí hoặc các đơn vị sự nghiệp có hoạt động sản xuất kinh doanh nhằm đánh giá tính tuân thủ pháp luật trong việc thực hiện nghĩa vụ với NSNN;
- Đối với các cuộc kiểm toán ngân sách, tiền và tài sản nhà nước tại địa phương, KTNN mới thực hiện kiểm toán thuế thông qua các cơ quan thuế, hải quan có liên quan đến cơ quan quản lý thuế các cấp. Bên cạnh đó, đã thực hiện việc đối chiếu nghĩa vụ nộp NSNN của một số đơn vị, tổ chức có nghĩa vụ nộp NSNN.
Thực tiễn cho thấy, các quy định của pháp luật chưa thật sự rõ ràng về trách nhiệm của KTNN đối với kiểm toán thuế, nên phạm vi kiểm toán còn hẹp, chưa bao quát hết các đối tượng nộp thuế. Việc kiểm toán thuế chủ yếu mới chỉ thực hiện tại các doanh nghiệp nhà nước, tại cơ quan quản lý thu, trong khi đó đối tượng nộp thuế rộng, bao gồm cả doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp tư nhân, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, hợp tác xã, hộ cá thể kinh doanh ... Vì vậy, các kiến nghị trực tiếp đối với người nộp thuế chưa nhiều, chưa tương xứng với yêu cầu ngày càng cao khi cơ chế quản lý thuế chuyển từ thực hiện theo thông báo thuế của cơ quan quản lý thuế sang tự kê khai, tự nộp thuế.
Kinh nghiệm các nước cho thấy, trong tiến trình cải cách tài chính công, tăng cường quản lý đầu vào của NSNN (thu NSNN) phải được coi trọng như quản lý đầu ra của NSNN (chi NSNN).
Việc tăng cường quản lý thu, chi NSNN cần được quan tâm hơn khi hệ thống kiểm tra, thanh tra của các cơ quan quản lý thuế (nguồn thu chủ yếu của NSNN) hay hệ thống kiểm soát chi của Kho bạc nhà nước còn những hạn chế nhất định.
Một số người cho rằng, kiểm toán thuế, phí, lệ phí chỉ là trách nhiệm của cơ quan thuế. Chúng tôi nhất trí quan điểm này vì theo Luật NSNN, cơ quan tài chính, cơ quan thu (cụ thể là Tổng cục Thuế và Tổng cục Hải quan) có trách nhiệm quản lý toàn bộ quá trình thu NSNN, và những cơ quan này phải đảm bảo thực hiện đúng luật thuế, các quy định khác về thuế, về phí, lệ phí cũng như quá trình hạch toán, quyết toán thu NSNN. Trách nhiệm kiểm tra, kiểm soát có tính nội bộ trong ngành tài chính để đảm bảo thực thi chức năng, nhiệm vụ của ngành là rất quan trọng và cần thiết, đồng thời phải được tăng cường trong thời gian tới. Tuy nhiên, điều đó không hề thay thế cho việc kiểm tra, xác nhận của một chủ thể độc lập, đứng ngoài hệ thống thu NSNN để kiểm tra, giám sát một cách độc lập, khách quan quá trình quản lý thu NSNN, đó là KTNN. Nguyên lý giản đơn của quản lý là: một chủ thể quản lý, một chủ thể kiểm tra phải được sự kiểm tra của một chủ thể khác, độc lập trong trường hợp này là hoàn toàn sáng tỏ.
Với nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Chính phủ (trong đó có Bộ Tài chính, ngành Thuế, Hải quan) cùng với các chủ thể khác, trong đó có KTNN, theo quy định của Hiến pháp, luật và các quy định khác, sẽ phối hợp trong một hệ thống quyền lực nhằm gia tăng hiệu quả, hiệu năng quản lý, làm cho nền tài chính quốc gia phát triển ổn định và bền vững.
Ở Việt Nam, thực tiễn kiểm tra quyết toán thuế ở các doanh nghiệp ngoài quốc doanh cho thấy, nhiều vụ gian lận về thuế, làm thất thoát với số lượng lớn nguồn thu NSNN bên cạnh hiện tượng số liệu kiến nghị xử lý tài chính ngày càng tăng đối với chi NSNN qua Kho bạc nhà nước, đòi hỏi phải tăng cường công tác kiểm tra từ bên ngoài nói chung, đặc biệt của KTNN.
Chúng tôi tạm tính kết quả kiểm toán ngân sách, tiền và tài sản nhà nước năm 2013 (niên độ 2012) của 33 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, cho thấy:
- Số doanh nghiệp được đối chiếu nghĩa vụ nộp NSNN: 1.508/326.290, đạt 0,46%;
- Số kiến nghị tăng thu NSNN: 1.204.608.651.274 đồng/3.850.415.586.756 đồng (chiếm 31,2% số kiến nghị tăng thu NSNN của toàn ngành); trong đó kiến nghị tăng thu về thuế qua công tác đối chiếu nghĩa vụ nộp NSNN: 713.017.000.000 đồng; tiền thuê đất, sử dụng đất, thu khác: 491.592.000.000 đồng.
Kết quả trên cho thấy, việc đối chiếu nghĩa vụ nộp NSNN của một số doanh nghiệp đã góp phần tăng thu NSNN không nhỏ. Vấn đề đặt ra là, nếu KTNN thực hiện đối chiếu nghĩa vụ nộp NSNN nhiều đơn vị hơn (năm 2013 đối chiếu 0,46% số doanh nghiệp thuộc diện đối chiếu), số thu NSNN chắc chắn sẽ không nhỏ hơn 713.017.000.000 đồng. Vì vậy, có thể khẳng định: nếu KTNN thực hiện kiểm toán nghĩa vụ nộp thuế đối với số doanh nghiệp trên, kết quả còn khả quan hơn nhiều.
4. Đề xuất bổ sung quy định mở rộng phạm vi kiểm toán thuế
Từ việc ghi nhận Tuyên bố Lima về hướng dẫn các nguyên tắc kiểm toán; Kết luận của Hội nghị chuyên đề lần thứ 22 của Liên hợp quốc và Tổ chức quốc tế Các cơ quan kiểm toán tối cao; nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế cũng như xuất phát từ thực tiễn của KTNN Việt Nam, đặc biệt, thực hiện việc thi hành Hiến pháp năm 2013, trong đó nhiệm vụ của KTNN đã được khẳng định: thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công, nên việc thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công không thể thiếu được việc bổ sung và hoàn thiện khuôn khổ pháp lý cho việc kiểm toán toàn bộ chu trình NSNN: lập dự toán ngân sách, chấp hành ngân sách (bao gồm các hoạt động thu và chi NSNN), quyết toán ngân sách, kiểm tra, kiểm toán NSNN.
Thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, KTNN có thể tiến hành ba loại hình kiểm toán: kiểm toán tuân thủ, kiểm toán tài chính, kiểm toán hoạt động. KTNN có thể thiết lập các nhiệm vụ kiểm toán, các cuộc kiểm toán hay chương trình kiểm toán theo chuyên đề, trong đó có kết hợp nội dung của cả ba loại hình kiểm toán.
Vì vậy, bổ sung khuôn khổ pháp lý cho hoạt động kiểm toán thuế cần được đặt trong Dự án Luật KTNN (sửa đổi) là tất yếu với một số nội dung cơ bản sau:
- Bổ sung khuôn khổ pháp lý cho kiểm toán thuế cần được thực hiện đồng bộ đối với Luật KTNN (sửa đổi) và các luật liên quan, đặc biệt là Luật Quản lý thuế cũng như các quy trình, quy phạm dưới luật;
- Trước mắt, Luật KTNN (sửa đổi) cần bổ sung quy định về kiểm toán thuế, cụ thể:
+ Nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN trong kiểm toán thuế, đảm bảo tuân thủ quy định của Hiến pháp về KTNN: thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công;
+ Đơn vị được kiểm toán: Tổng cục Thuế và Tổng cục Hải quan; Cục Thuế, Cục Hải quan các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Doanh nghiệp có quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước; ...
+ Nội dung kiểm toán thuế: chi tiết cho từng người nộp thuế;
+ Quyền hạn và trách nhiệm Kiểm toán viên trong kiểm toán thuế;
+ Nghĩa vụ cung cấp thông tin của các cơ quan quản lý thuế, người nộp thuế, bên thứ ba trong kiểm toán thuế;
+...
- Theo lộ trình bổ sung Luật KTNN (sửa đổi), quy trình kiểm toán thuế, cẩm nang hướng dẫn kiểm toán thuế cũng cần được xây dựng để chuẩn hóa nội dung, phương pháp kiểm toán tại cơ quan quản lý thuế và tại một số người nộp thuế.
Việc hoàn thiện Luật KTNN, trong đó có hoàn thiện, bổ sung quy định về kiểm toán thuế sẽ đóng góp tích cực vào việc tăng cường quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công, khẳng định vai trò của KTNN đối với việc xây dựng nền tài chính quốc gia minh bạch, bền vững./.
(1): Tuyên bố Lima về hướng dẫn các nguyên tắc kiểm toán. Đại hội INTOSAI lần thứ IX tổ chức tháng 10 năm 1977 tại Lima, Pêru;
(2): Tổ chức tại Viên, Áo từ ngày 05 - 07/3/2013.
Theo Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 09, kỳ I, tháng 5/2015