(kiemtoannn.gov.vn) - Hơn 20 năm qua, hoạt động của Kiểm toán nhà nước ngày càng được mở rộng, quy mô hoạt động, chất lượng và hiệu quả kiểm toán đều tăng dần qua từng năm. Hành lang pháp lý cho tổ chức và hoạt động của Kiểm toán nhà nước ngày càng hoàn thiện, đồng bộ từ Hiến pháp năm 2013, Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015, Chiến lược phát triển Kiểm toán nhà nước đến năm 2020 đến hệ thống chuẩn mực Kiểm toán nhà nước, các quy trình, quy chế chuyên môn, nghề nghiệp.
Tuy nhiên, trên thực tế các hành vi vi phạm trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước ngày càng có xu hướng gia tăng và mang tính đặc thù. Những hành vi vi phạm phát sinh trong hoạt động của Kiểm toán nhà nước, nhưng cho đến nay vẫn chưa có văn bản quy phạm pháp luật quy định các cơ chế bảo đảm thi hành, xử lý vi phạm, đặc biệt là thiếu các quy định cụ thể về các hành vi vi phạm, thẩm quyền xử lý, hình thức xử lý và các quy định về trình tự, thủ tục xử lý các hành vi vi phạm nên đã không thể xử lý khi vi phạm pháp luật xảy ra. Mặt khác, khi phát hiện có sai phạm, Kiểm toán nhà nước chỉ được kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền xử lý chứ không trực tiếp xử lý. Đây là một trong những nguyên nhân cơ bản làm hạn chế tính khả thi của Luật Kiểm toán nhà nước. Từ những đòi hỏi của thực tiễn hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước trong điều kiện chưa có văn bản quy phạm pháp luật quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực Kiểm toán nhà nước, việc ban hành Nghị định của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực Kiểm toán nhà nước là cần thiết, nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Kiểm toán nhà nước, đồng thời có tác dụng giáo dục pháp luật, duy trì trật tự, giữ gìn kỷ cương và tính nghiêm minh của pháp luật.
Cơ sở pháp lý để ban hành Nghị định của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực Kiểm toán nhà nước
Năm 2005, sau khi Luật Kiểm toán nhà nước được Quốc hội thông qua, tại Điều 73 quy định: “Mọi hành vi vi phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước phải được xử lý kịp thời, nghiêm minh; Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát nhân dân, Toà án nhân dân có trách nhiệm xem xét kiến nghị của Kiểm toán nhà nước để xử lý vi phạm pháp luật theo thẩm quyền”. Đây là căn cứ pháp lý quan trọng để Kiểm toán nhà nước ban hành văn bản quy phạm pháp luật giúp cho hoạt động Kiểm toán nhà nước được thực hiện một cách hiệu quả trong suốt giai đoạn từ năm 2006 đến 2016.
Luật Kiểm toán nhà nước được Quốc hội khoá XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 24/6/2015, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2016, thay thế Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 đánh dấu sự ghi nhận của Đảng, Nhà nước đối với vị trí, vai trò của Kiểm toán nhà nước về những thành tựu của Kiểm toán nhà nước trong hơn 20 năm xây dựng và phát triển. Đồng thời, thể hiện sự quan tâm của Đảng, QH, CP đối với hoạt động và sự nghiệp của Kiểm toán nhà nước, nhất là từ khi có sửa đổi Hiến pháp năm 1992 đã nâng tầm Kiểm toán nhà nước từ cơ quan Luật định thành cơ quan Hiến định. Vì vậy, lĩnh vực kiểm toán nhà nước cần có những quy định đủ mạnh để tăng cường hơn nữa hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Kiểm toán nhà nước, trên cơ sở đó những chế định về xử lý vi phạm là yêu cầu không thể thiếu trong điều kiện hướng đến xây dựng Nhà nước pháp quyền, nêu cao tinh thần thượng tôn pháp luật, trong đó tại Điều 71 của Luật nêu rõ: "Cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý theo quy định của pháp luật". Tuy nhiên, quy định này còn dừng lại ở mức độ rất nguyên tắc và chung chung.
Ngày 20/6/2012, tại kỳ họp thứ 3, Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam thông qua Luật Xử lý vi phạm hành chính. Theo quy định của Luật, vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử lý hành chính.
Căn cứ Điều 4 về thẩm quyền quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước và chế độ áp dụng các biện pháp xử lý hành chính quy định “Căn cứ quy định của Luật này, Chính phủ quy định hành vi vi phạm hành chính; hình thức xử phạt, mức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng hành vi vi phạm hành chính; thẩm quyền xử phạt, mức phạt tiền cụ thể theo từng chức danh và thẩm quyền lập biên bản đối với vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước; chế độ áp dụng các biện pháp xử lý hành chính và quy định mẫu biên bản, mẫu quyết định sử dụng trong xử phạt vi phạm hành chính”.
Khoản 4 Điều 24 Luật Xử lý vi phạm hành chính về mức xử phạt tối đa trong các lĩnh vực quy định: “Mức phạt tiền tối đa đối với lĩnh vực mới chưa được quy định tại khoản 1 Điều này do Chính phủ quy định sau khi được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội”, trong các lĩnh vực được quy định tại khoản 1 Điều này không có lĩnh vực kiểm toán nhà nước, đây là lĩnh vực mới cần thiết ban hành quy định về xử lý vi phạm.
Tại Điều 5 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định “Các đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính bao gồm:
Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi bị xử phạt vi phạm hành chính về vi phạm hành chính do cố ý; người từ đủ 16 tuổi trở lên bị xử phạt vi phạm hành chính về mọi vi phạm hành chính. Người thuộc lực lượng Quân đội nhân dân, Công an nhân dân vi phạm hành chính thì bị xử lý như đối với công dân khác; trường hợp cần áp dụng hình thức phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn liên quan đến quốc phòng, an ninh thì người xử phạt đề nghị cơ quan, đơn vị Quân đội nhân dân, Công an nhân dân có thẩm quyền xử lý;
Tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính về mọi vi phạm hành chính do mình gây ra;
Cá nhân, tổ chức nước ngoài vi phạm hành chính trong phạm vi lãnh thổ, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam; trên tàu bay mang quốc tịch Việt Nam, tàu biển mang cờ quốc tịch Việt Nam thì bị xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật Việt Nam, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác.”
Theo quy định tại Điều 1 Nghị định 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính, đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính gồm:
“Đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính là cá nhân, tổ chức quy định tại Khoản 1 Điều 5 Luật xử lý vi phạm hành chính.
Trường hợp cán bộ, công chức, viên chức thực hiện hành vi vi phạm khi đang thi hành công vụ, nhiệm vụ và hành vi vi phạm đó thuộc công vụ, nhiệm vụ được giao, thì không bị xử phạt theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, mà bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức.
Cơ quan nhà nước thực hiện hành vi vi phạm thuộc nhiệm vụ quản lý nhà nước được giao, thì không bị xử phạt theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, mà bị xử lý theo quy định của pháp luật có liên quan”
Cơ sở thực tiễn để ban hành Nghị định của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực Kiểm toán nhà nước
Sau hơn 20 năm hoạt động, Kiểm toán nhà nước đã từng bước được xây dựng và ngày càng phát triển trở thành một công cụ hữu hiệu của Nhà nước trong kiểm tra, giám sát việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. Năm 2005, Quốc hội thông qua Luật Kiểm toán nhà nước, đây là cơ sở pháp lý quan trọng trong tổ chức và hoạt động của Kiểm toán nhà nước. Tuy nhiên, sau một thời gian thực hiện, Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 đã bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập nên ngày 24/6/2015 Quốc hội đã thông qua Luật Kiểm toán nhà nước để thay thế. Luật Kiểm toán nhà nước giúp hoàn thiện tổ chức bộ máy nhà nước, hoạt động kiểm toán nhà nước đi vào nề nếp, mang lại những kết quả nhất định, hoạt động quản lý tài chính, ngân sách được hiệu quả hơn... Tuy nhiên, do Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 cũng như Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 còn thiếu quy định về chế tài xử phạt vi phạm hành chính nên các hành vi vi phạm Luật Kiểm toán nhà nước thường xuyên xảy ra.
Điển hình là các hành vi vi phạm Luật Kiểm toán nhà nước xảy ra thường xuyên tại các đơn vị được kiểm toán như: Từ chối cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ cho cuộc kiểm toán theo yêu cầu của Kiểm toán nhà nước và Kiểm toán viên nhà nước; cản trở công việc của Kiểm toán nhà nước và Kiểm toán viên nhà nước; báo cáo sai lệch, không trung thực, không đầy đủ và thiếu khách quan thông tin liên quan đến cuộc kiểm toán của Kiểm toán nhà nước.
Che giấu các hành vi vi phạm pháp luật về tài chính, ngân sách, can thiệp trái pháp luật vào hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước hoặc vi phạm quy định về nghĩa vụ của đơn vị được kiểm toán như: Không thực hiện hoặc thực hiện không đúng, không đầy đủ một trong những quy định như: chấp hành quyết định kiểm toán; lập và gửi đầy đủ, kịp thời báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán dự án đầu tư; kế hoạch thu, chi; báo cáo tình hình chấp hành và quyết toán ngân sách cho Kiểm toán nhà nước theo yêu cầu; cung cấp đầy đủ, kịp thời các thông tin, tài liệu cần thiết để thực hiện việc kiểm toán theo yêu cầu của Kiểm toán nhà nước, Kiểm toán viên nhà nước; tính chính xác, trung thực, khách quan của thông tin, tài liệu đã cung cấp; trả lời và giải trình đầy đủ, kịp thời các vấn đề do Đoàn kiểm toán, Kiểm toán viên nhà nước yêu cầu; người đứng đầu đơn vị được kiểm toán phải ký biên bản kiểm toán; thực hiện đầy đủ, kịp thời kết luận, kiến nghị của Kiểm toán nhà nước về sai phạm trong báo cáo tài chính và sai phạm trong việc tuân thủ pháp luật; thực hiện biện pháp để khắc phục yếu kém trong hoạt động theo kết luận, kiến nghị của Kiểm toán nhà nước; báo cáo bằng văn bản về việc thực hiện kết luận, kiến nghị đó cho Kiểm toán nhà nước; vi phạm nghĩa vụ quy định tại Điều 57 Luật Kiểm toán nhà nước; vi phạm về trách nhiệm gửi báo cáo quyết toán, báo cáo tài chính theo quy định tại Điều 58 Luật Kiểm toán nhà nước; báo cáo không đúng sự thật hoặc không thực hiện chế độ báo cáo theo quy định; các hành vi vi phạm về công khai kết quả kiểm toán và kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán...
Tuy nhiên, Luật Kiểm toán nhà nước 2005 chỉ quy định mang tính nguyên tắc tại Điều 73: “Mọi hành vi vi phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước phải được xử lý kịp thời, nghiêm minh; Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát nhân dân, Toà án nhân dân có trách nhiệm xem xét kiến nghị của Kiểm toán Nhà nước để xử lý vi phạm pháp luật theo thẩm quyền.”, cũng như Điều 71 Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 quy định “Cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý theo quy định của pháp luật”, chưa có một chế tài nào đối với những hành vi vi phạm Luật Kiểm toán nhà nước, nên thực tế từ khi Luật Kiểm toán nhà nước có hiệu lực thi hành chưa có cơ quan chức năng nào xử lý đối với những vi phạm này. Trong hoạt động kiểm toán, khi xảy ra những trường hợp vi phạm này thì Kiểm toán viên nhà nước chỉ có thể sử dụng những phương pháp chuyên môn, nghiệp vụ khai thác nhằm khắc phục những khó khăn để hoàn thành nhiệm vụ được giao. Hoặc khi phát hiện có sai phạm, Kiểm toán nhà nước chỉ được kiến nghị xử lý với các cơ quan có liên quan chứ không được xử lý trực tiếp. Đây là một trong những nguyên nhân cơ bản làm hạn chế tính khả thi của Luật Kiểm toán nhà nước.
Trên cơ sở pháp lý và cơ sở thực tiễn trên việc ban hành Nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước là vô cùng cần thiết. Tuy vậy, quá trình soạn thảo cần phải xem xét và phân định rõ đối tượng nào vi phạm sẽ bị xử phạt vi phạm hành chính theo quy định tại Luật Xử lý vi phạm hành chính là nhiệm vụ quan trọng để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, bảo đảm nguyên tắc mọi hành vi đều bị xử lý trên tinh thần công bằng, khách quan, đúng đối tượng./.
Lê Huy Trọng - Vụ trưởng Vụ Pháp chế KTNN