NCS. ĐỖ THỊ ÁNH TUYẾT

Phát triển bền vững buộc Chính phủ các nước phải nỗ lực hơn nữa nhằm hài hòa mối quan hệ giữa các yếu tố: Kinh tế - Xã hội - Môi trường. Để đạt được mục tiêu này, Chính phủ các nước đã xây dựng nhiều công cụ chính sách, thiết lập các hệ thống quản lý, điều hành các vấn đề về môi trường và phát triển bền vững, như các hiệp ước quốc tế về môi trường, cơ chế mua bán khí thải, các sáng kiến về thuế và kế toán tài nguyên thiên nhiên. Chính sự hợp tác giữa các quốc gia, các châu lục trong phát triển bền vững đã có những tác động mạnh mẽ đến hoạt động của các cơ quan Kiểm toán tối cao (KTTC) vì vậy mà các cơ quan KTTC đã chuyển trọng tâm kiểm toán của mình sang kiểm toán môi trường và phát triển bền vững. Bởi, nếu không có quản lý nhà nước tốt thì sẽ không thể có phát triển bền vững và chính cơ quan KTTC là một trong những tác nhân giúp cho quản lý nhà nước được tốt hơn. Nói cách khác, các cơ quan KTTC đóng một vai trò quan trọng trong việc truyền bá và hỗ trợ các nỗ lực nhằm đạt được các mục tiêu phát triển bền vững. Bên cạnh đó, rất nhiều kinh phí được dành cho môi trường và phát triển bền vững cũng như sự gia tăng các công ước quốc tế trong lĩnh vực môi trường – đây cũng là nhân tố ảnh hưởng lớn đến hoạt động của các cơ quan KTTC.

Kinh phí dành cho môi trường và phát triển bền vững, đặc biệt là kinh phí dành cho việc thực thi các công ước quốc tế về môi trường được huy động từ nhiều nguồn khác nhau. Cộng đồng quốc tế rất quan tâm đến việc bảo đảm để hàng tỷ đô la tài trợ cho các hoạt động môi trường được sử dụng một cách đúng đắn và hiệu quả và đây chính là trách nhiệm của các cơ quan KTTC. Sau thảm hoạ thiên nhiên Tsunami tại Indonesia vào năm 2004, Tòa Thẩm kế Hà Lan đã phụ trách đội công tác đặc nhiệm kiểm toán tính hiệu lực và hiệu quả của các khoản viện trợ quốc tế dành cho các khu vực bị ảnh hưởng. Tiếp đó vào năm 2006, Nhóm làm việc về môi trường tại châu Âu đã thành lập Tiểu ban kiểm toán các thảm họa thiên nhiên và các thảm họa do con người gây ra, kể cả việc giảm thiểu các rác thải có chất phóng xạ. Việc ra đời của những văn bản pháp lý quốc tế về môi trường dẫn đến kết quả là các cơ quan KTTC đã tiến hành ngày càng nhiều hơn nữa các cuộc kiểm toán đối với các hoạt động nhận tài trợ, viện trợ quốc tế và các dự án đồng tài trợ. Những công ước quốc tế về môi trường chính là những căn cứ pháp lý để các cơ quan KTTC tiến hành kiểm toán, đó là:
- Công ước Helsinki;
- Công ước Bảo vệ môi trường biển khu vực Đông Bắc Đại Tây Dương;
- Công ước RAMSAR về các vùng duyên hải;
- Hiệp định Montreal về tầng Ozone;
- Công ước quốc tế về ngăn ngừa ô nhiễm do tàu, thuyền gây ra;
- Hiệp định về Cá của Liên Hiệp Quốc;
- Công ước về buôn bán quốc tế đối với các loài động, thực vật có nguy cơ tuyệt chủng;
- Công ước khung của Liên Hiệp Quốc về thay đổi khí hậu; và
- Công ước quốc tế nhằm chống sa mạc hoá.

Như vậy là việc gia tăng các quy định pháp lý về môi trường đã buộc các cơ quan KTTC phải có những điều chỉnh cần thiết về phạm vi và nội dung kiểm toán. Từ chỗ kiểm toán các vấn đề đơn lẻ và đơn giản, các cơ quan KTTC đã chuyển dịch sang kiểm toán những vấn đề về môi trường có độ phức tạp hơn, từ chỗ từng cơ quan KTTC thực hiện nhiệm vụ kiểm toán đến chỗ các cơ quan KTTC cùng phối hợp với nhau để tiến hành cuộc kiểm toán; đồng thời kiểm toán các công cụ chính sách về môi trường.
Những hoạt động nêu trên đang diễn ra trên bình diện toàn cầu và là những vấn đề có tác động mạnh mẽ với hoạt động của cơ quan KTTC nói chung và tổ chức kiểm toán môi trường nói riêng. Trong khuôn khổ của bài viết này, tác giả liệt kê và phân tích ảnh hưởng của những tác động nêu trên, từ đó làm rõ xu hướng phát triển của tổ chức kiểm toán môi trường trong cộng đồng các cơ quan KTTC.

Những nhân tố tác động đến mục tiêu và phương thức hoạt động của cơ quan Kiểm toán tối cao trong kiểm toán môi trường

Thứ nhất là việc mở rộng và trải nghiệm các công cụ chính sách quản lý môi trường. Biến đổi khí hậu, môi trường sinh thái bị hủy diệt kéo theo sự biến mất của nhiều loại động, thực vật, sự gia tăng dân số, những nỗ lực giảm nghèo cũng như yêu cầu phát triển đòi hỏi sự tiêu hao ngày càng nhiều tài nguyên thiên nhiên là những vấn đề cấp bách buộc chính phủ các nước phải xây dựng và áp dụng những cơ chế chính sách được coi là hữu hiệu hơn nhằm bảo vệ môi trường và đảm bảo các mục tiêu phát triển bền vững. Bên cạnh những công cụ quản lý truyền thống như hạn mức kinh phí, các biện pháp cưỡng chế thực thi pháp luật đã xuất hiện những công cụ mới nhằm tác động đến hành vi ứng xử của con người như thuế môi trường, cơ chế mua-bán khí thải. Điều này đòi hỏi cơ quan KTTC phải điều chỉnh mục tiêu và cách thức kiểm toán cho phù hợp với tình hình thực tế.

Thứ hai là việc tăng cường phối hợp và đồng bộ hoá hoạt động giữa các thiết chế quản lý của các Quốc gia. Các vấn đề về môi trường và phát triển bền vững là những vấn đề mới và phức tạp không của riêng quốc gia nào, nhưng những thiết chế quản lý hiện hữu không đủ năng lực để giải quyết. Thực trạng này đòi hỏi các thiết chế này phải hợp tác lại với nhau và việc phối hợp thực thi các hiệp ước và công ước quốc tế về môi trường được coi là một cách thức của hoạt động hợp tác nói trên, trong đó phải quy định chi tiết cơ chế và nội dung báo cáo kết quả thực hiện của các hiệp ước. Điều này buộc cơ quan KTTC phải xây dựng và áp dụng những phương pháp và kỹ thuật kiểm toán mới, phù hợp để giải tỏa trách nhiệm của hệ thống hành pháp của quốc gia.

Thứ ba là việc hạch toán các yếu tố môi trường và phát triển bền vững. Hiện nay trên thế giới đã xuất hiện một loại hình kế toán mới là kế toán môi trường và phát triển bền vững, bao gồm việc hạch toán các nghĩa vụ môi trường, đánh giá rủi ro môi trường và báo cáo về 3 yếu tố của môi trường là kinh tế - xã hội - môi trường (the triple bottom line).

Thứ tư là cách biệt giữa thu thập với sử dụng các thông tin về môi trường và phát triển bền vững. Tình trạng thiếu kiến thức và các thông tin cần thiết về các thành tố của hệ sinh thái cũng như khả năng sử dụng các thông tin sẵn có để hỗ trợ quá trình ra quyết định vẫn được coi là một trở ngại đối với cộng đồng các cơ quan KTTC. Tình trạng không có đầy đủ các thông tin và kiến thức cần thiết về môi trường được coi là nguyên nhân khiến cho các cơ quan KTTC chậm triển khai các cuộc kiểm toán môi trường. Việc không có các thông tin và kiến thức cần thiết về môi trường cũng là một trong những nguyên nhân khiến cho mục tiêu đề ra và kết quả thu được của các chính sách, chương trình/dự án môi trường không đồng nhất.

Thứ năm là gia tăng sự hợp tác quốc tế trong lĩnh vực môi trường dẫn đến nguy cơ tạo nên rủi ro trách nhiệm. Có một xu hướng là ngày càng có nhiều quốc gia, tổ chức quốc tế cùng tham gia vào một chương trình/dự án môi trường. Điều này được hiểu là sẽ không có bất kỳ bên tham gia nào của chương trình/dự án đó chịu trách nhiệm 100 về việc thực hiện chương trình/dự án cũng như các kết quả của nó. Ngoài ra còn có trường hợp là có những đối tác thực hiện một hay một số hoạt động của chương trình/dự án mà hoạt động đó lại không phải chịu sự quản lý của các bộ/ngành hay cơ quan Chính phủ của nước nhận tài trợ, mà lại chịu sự quản lý của nhà tài trợ. Trong những trường hợp như vậy sẽ có 2 khả năng rủi ro. Khả năng thứ nhất là trách nhiệm đối với dự án sẽ không do một đơn vị hay tổ chức chịu hoàn toàn, mà phân chia cho tất cả các bên tham gia. Khả năng thứ hai là hệ thống các cơ quan chịu trách nhiệm chuyển giao các kết quả của chương trình/dự án có thể là những cơ quan không thuộc phạm vi kiểm toán của cơ quan KTTC của nước thụ hưởng. Do đó, cơ quan KTTC phải tính đến việc bổ sung chức năng kiểm toán các nguồn vốn do các tổ chức không phải là đối tượng kiểm toán của mình quản lý và sử dụng.

Xu hướng phát triển trong kiểm toán môi trường của các cơ quan Kiểm toán tối cao
Xu hướng phát triển trong kiểm toán môi trường của các cơ quan KTTC được xem xét theo hai yếu tố là phạm vi hoạt động và tổ chức bộ máy của nó.

Thứ nhất là phạm vi kiểm toán môi trường được mở rộng
Có thể khẳng định rằng kiểm toán môi trường vẫn tiếp tục là một nội dung hoạt động quan trọng của cộng đồng các cơ quan KTTC. Trong tương lai, các cơ quan KTTC có xu hướng lồng ghép các nội dung của phát triển bền vững vào kiểm toán môi trường. Điều này được hiểu là trọng tâm của kiểm toán môi trường là kiểm toán các chính sách môi trường (kiểm toán cả quá trình của chính sách từ khâu lập chính sách, thực thi chính sách và hiệu lực của chính sách), kiểm toán công tác báo cáo về phát triển bền vững của quốc gia (sự thay đổi của hệ sinh thái, các biện pháp bảo vệ và cải thiện hệ sinh thái), đánh giá tác động môi trường của các dự án, giám sát việc thực hiện các công ước quốc tế về môi trường, và kiểm toán các quỹ nước ngoài trong các hoạt động môi trường. Trong đó những vấn đề như kết hợp các thảm họa thiên nhiên với thảm họa do con người gây ra (các vụ nổ lò phản ứng hạt nhân, các vụ tràn chất thải từ hoạt động khai thác mỏ...), những ứng phó với thảm họa và các vấn đề về an toàn sẽ là những nội dung kiểm toán được các cơ quan KTTC ưu tiên lựa chọn.
Cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội cũng như yêu cầu đặt ra cho các cơ quan KTTC thì ngoài những nội dung được liệt kê ở trên, chắc chắn trong tương lai sẽ có những nội dung kiểm toán mới được phát sinh. Dưới đây là một số xu hướng hoạt động trong kiểm toán môi trường được các cơ quan KTTC trong khu vực và thế giới lựa chọn để triển khai trong tương lai:
- Các cơ quan KTTC sẽ thực hiện các cuộc kiểm toán truyền thống, tức kiểm toán quy tắc và kiểm toán hoạt động đối với Bộ Môi trường và chương trình môi trường của Quốc gia;
- Các cơ quan KTTC vẫn tiếp tục thực hiện các cuộc kiểm toán môi trường với trọng tâm nhỏ hơn, ví dụ như đánh giá tác động đối với môi trường của một số dự án xây dựng...;
- Các cơ quan KTTC tiếp tục thực hiện các cuộc kiểm toán nhằm đánh giá hoạt động và kết quả đầu ra cũng như quá trình thực hiện của các chương trình/dự án môi trường;
- Các cơ quan KTTC sẽ tăng số lượng các cuộc kiểm toán hoạt động đối với các vấn đề về môi trường; cùng thực hiện kiểm toán môi trường theo các hình thức như kiểm toán chung (joint-audit); kiểm toán đồng thời (concurrent/parrallel audit); và kiểm toán phối hợp (coordinated audit);
- Phối hợp công tác với các đối tác mới không thuộc hệ thống các cơ quan hành pháp như các tổ chức quốc tế, các tổ chức phi chính phủ...
Xu hướng hoạt động trên cho thấy có rất nhiều nội dung để các cơ quan KTTC tự mình thực hiện hoặc phối hợp với (các) cơ quan KTTC khác để cùng thực hiện. Những nội dung như biến đổi khí hậu, năng lượng, giảm thiểu đói nghèo theo quy định của các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ (MDGs – Millennium Development Goals) là những nội dung kiểm toán đòi hỏi phải có sự hợp tác giữa nhiều cơ quan KTTC, nhất là trong việc chia xẻ các phương pháp/kỹ thuật kiểm toán và các phát hiện kiểm toán.

Thứ hai là xu hướng phát triển về bộ máy tổ chức và hoạt động của cơ quan Kiểm toán tối cao
Để thực hiện các cuộc kiểm toán môi trường, các cơ quan KTTC buộc phải nâng cao năng lực kiểm toán của mình thông qua việc hoàn thiện tổ chức bộ máy, tạo lập các chính sách hoặc luật nhằm đảm bảo tính độc lập, tính chuyên nghiệp và thẩm quyền của cơ quan KTTC; Hoàn thiện hệ thống chuẩn mực và tiêu chí kiểm toán môi trường; Tăng cường quan hệ với các tổ chức trong và ngoài nước trong lĩnh vực kiểm toán môi trường... Xu hướng phát triển này được thể hiện cụ thể như sau:
Đầu tiên là, các cơ quan KTTC đang xây dựng và áp dụng những kỹ thuật kiểm toán “xanh”, ví dụ như kiểm toán năng lượng, kiểm toán quá trình mua sắm của các bộ/ngành, cơ quan nhà nước và đơn vị kinh tế nhằm kiểm tra/ đánh giá xem các hàng hóa được mua sắm có đáp ứng các tiêu chuẩn về môi trường và phù hợp với mục tiêu phát triển bền vững hay không. Đã có nhiều cơ quan KTTC, nhất là những cơ quan KTTC phát triển và đã có kinh nghiệm trong kiểm toán môi trường đang lồng ghép các yếu tố môi trường và phát triển bền vững vào hoạt động kiểm toán của mình. Môi trường và phát triển bền vững ngày càng được nhiều cơ quan KTTC xác định là nội dung kiểm toán trong nhiều lĩnh vực hoạt động thông qua đào tạo, sử dụng chuyên gia, xây dựng hoặc sửa đổi cẩm nang kiểm toán, lựa chọn phạm vi kiểm toán phù hợp để lập kế hoạch chiến lược. Ở mức độ phát triển cao, một số cơ quan KTTC đã thành lập Vụ kiểm toán môi trường đảm nhiệm kiểm toán các vấn đề môi trường và phát triển bền vững.
Tiếp đó là, các hoạt động quản lý và điều hành của cơ quan KTTC cũng trở nên ‘xanh’ hơn. Nhiều cơ quan KTTC đã nỗ lực giảm thiểu tác động xấu đến môi trường bằng cách giảm lượng rác thải của mình, hạn chế việc tiêu thụ năng lượng (điện, nước, nhiên liệu như xăng, dầu...) tại trụ sở làm việc, lựa chọn các hình thức di chuyển ít tác động đến môi trường, sử dụng những nguyên vật liệu thân thiện với môi trường có khả năng tái chế... thậm chí đã có những cơ quan KTTC xác định được giá trị (tiền tệ) của những nỗ lực giảm thiểu tác động đến môi trường của mình nhờ áp dụng những biện pháp “xanh” trong các hoạt động của họ.
Ba là, một số cơ quan KTTC đã nghiên cứu và triển khai kiểm toán tài nguyên thiên nhiên - một nội dung kiểm toán có trọng tâm chuyên sâu trong kiểm toán môi trường. 
Cuối cùng là, thông qua các cuộc kiểm toán môi trường, các cơ quan KTTC thấy rằng giữa những cam kết và hoạt động thực tiễn trong lĩnh vực môi trường còn có một khoảng cách rất lớn. Do đó, những cuộc kiểm toán nhằm thực hiện chức năng giám sát toàn diện đối với cơ chế giám sát các hoạt động môi trường của Chính phủ cũng được xem là một xu hướng phát triển của các cơ quan KTTC. Bên cạnh đó, mục tiêu nâng cao nhận thức về sự cần thiết và tầm quan trọng của kiểm toán môi trường đối với bộ máy Nhà nước và cộng đồng dân cư cũng là một việc làm được coi là cấp thiết của các cơ quan KTTC trong khu vực và thế giới./.

Tài liệu tham khảo:
- Tài liệu làm việc của Hội nghị nhóm làm việc về Kiểm toán môi trường INTOSAI lần 9 tại Tazania, 2007.
- Sustainable Development: The Role of Supreme Audit Institutions, INTOSAI – 2004.

Theo Tạp chí Kiểm toán số 7/2011