ThS. Đặng Văn Hải
Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế
Một số nhận xét từ nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế và bài học rút ra cho Việt Nam
Qua nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về xử lý các hành vi vi phạm Luật KTNN thể rút ra một số nhận xét tổng quát sau đây:
(1) Về thiết kế các điều khoản quy định về xử lý các hành vi vi phạm trong Luật KTNN
Để bảo đảm hiệu lực của hoạt động kiểm toán và tính nghiêm minh của pháp luật, Luật KTNN của các nước được nghiên cứu đều có các quy định cụ thể về xử lý hành vi vi phạm Luật KTNN. Tuy nhiên, mức độ và nội dung cụ thể ở các luật cũng có sự khác nhau nhất định, chẳng hạn: Luật KTNN Trung Quốc có 1 chương riêng (Chương VI) quy định về trách nhiệm pháp lý với 9 điều (từ Điều 41 đến Điều 49), Luật KTNN Vương Quốc Cămpuchia cũng có một chương riêng (Chương 10) gồm 2 điều (Điều 44, Điều 45) quy định về hình phạt; Luật Kiểm toán CH Séc có 3 điều (Điều 28, Điều 34, Điều 44); Luật Kiểm toán CHLB Đức có 1 điều (Điều 18).
(2) Về hành vi vi phạm Luật KTNN
- Đa số các Luật Kiểm toán nhấn mạnh và đưa ra biện pháp xử lý nghiêm khắc những hành vi cản trở các kiểm toán viên trong khi thực hiện các quyền hạn theo luật định của họ hoặc trừng phạt những hành động cất dấu hoặc tiêu hủy các hồ sơ tài liệu; Hành vi vi phạm pháp luật của bên thứ ba dẫn đến việc làm cho đơn vị được kiểm toán không thực hiện được các nghĩa vụ theo quy định của Luật KTNN (các Điều 15, 34, 41 - 43 Luật Kiểm toán Trung Quốc; Khoản 8 Điều 9 Luật KT Pháp; Khoản 1 Điều 32 Luật KT Hàn quốc; Điều 28 Luật KT Séc; Điều 34, Điều 35 Luật KTNN Vương quốc Cămpuchia).
- Ngoài việc nhấn mạnh biện pháp xử lý những hành vi cản trở hoạt động kiểm toán của đơn vị được kiểm toán hoặc tổ chức có liên quan, nhiều Luật kiểm toán đều quy định biện pháp xử lý những hành vi vi phạm kỷ luật công vụ của cán bộ, công chức, Kiểm toán viên nhà nước (Điều 49 Luật KT Trung Quốc; Điều 18 Luật KTCHLB Đức; Điều 34 Luật KT Séc).
- Luật Kiểm toán Trung Quốc còn nhấn mạnh biện pháp xử lý những hành vi vi phạm chế độ chi tiêu ngân sách của các cơ quan, đơn vị được kiểm toán (bao gồm cả các đơn vị trực thuộc) tại chính quyền nhân dân các cấp (Điều 44); buộc đơn vị được kiểm toán, trong thời hạn ngắn phải thu hồi lại phần thu nhập đã phân phối bất hợp pháp, việc chiếm giữ bất hợp pháp những tài sản của Nhà nước, những khoản thu nhập bất hợp pháp và tìm giải pháp chấn chỉnh kịp thời, đồng thời có thể xử phạt đối với đơn vị được kiểm toán theo quy định của luật pháp (Điều 45); nếu hành vi của họ cấu thành tội phạm thì đơn vị sẽ bị truy cứu trách nhiệm hình sự trước pháp luật và khởi tố trước pháp luật (Điều 47).
(3) Về hình phạt áp dụng đối với các hành vi vi phạm Luật KTNN
Đa số các Luật kiểm toán được nghiên cứu đều quy định cụ thể hành vi vi phạm Luật KTNN nào bị xử phạt tiền và hành vi vi phạm nào bị xử phạt tù hoặc có những hành vi vi phạm phải chịu cả hình phạt tù và hình phạt tiền (Điều 51 Luật KT Hàn quốc; Điều 34, Điều 35 Luật KTNN Vương quốc Cămpuchia; Khoản 8 Điều 9 Luật KT Pháp; khoản 1 Điều 28 Luật KT Séc). Hình phạt tù và hình phạt tiền được áp dụng chủ yếu đối với những hành vi vi phạm các nghĩa vụ của đơn vị được kiểm toán, của tổ chức có liên quan hoặc hành vi ngăn cản hoạt động của KTNN theo quy định của pháp luật. Chủ thể phải chịu hình phạt tù và hình phạt tiền là cá nhân có trách nhiệm trong đơn vị được kiểm toán hoặc của tổ chức có liên quan.
Đối với việc xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, Kiểm toán viên nhà nước vi phạm công vụ cũng được Luật KTNN một số nước quy định rất cụ thể, như Điều 44 Luật KT Séc quy định đối với một vi phạm công vụ thì có thể tuyên phạt một trong các biện pháp kỷ luật từ cảnh cáo, hạ lương đến bãi chức đối với Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Uỷ viên của cơ quan KTNN khi vi phạm công vụ trầm trọng hoặc tái phạm.
(4) Về thẩm quyền xử phạt đối với các hành vi vi phạm Luật KTNN
Luật kiểm toán của các nước được nghiên cứu quy định rõ thẩm quyền xử phạt đối với các hành vi vi phạm Luật KTNN, theo đó:
- Những chế tài liên quan trực tiếp đến quyền tự do, dân chủ của công dân (phạt tù) hoặc phạt tiền đều được phán quyết bởi cơ quan toà án. Sau khi có đủ cơ sở xác định hành vi vi phạm theo quy định của Luật KTNN thì vụ việc sẽ được chuyển sang cơ quan chức năng hoặc toà án để giải quyết theo con đường tư pháp. Cơ chế này vừa bảo đảm tính nhanh chóng, hiệu quả trong việc nâng cao hiệu lực hoạt động kiểm toán và tính nghiêm minh của pháp luật, vừa bảo đảm được tính chặt chẽ, minh bạch trong việc xử phạt những hành vi vi phạm Luật KTNN của những cá nhân có hành vi vi phạm (Điều 51 Luật KT Hàn quốc; Điều 34, Điều 35 Luật KTNN Vương quốc Cămpuchia; Khoản 8 Điều 9 Luật KT Pháp; khoản 1 Điều 28 Luật KT Séc).
- Ngoài chế tài phạt tiền do cơ quan toà án tuyên phạt (phạt tiền theo con đường tư pháp), hình thức phạt tiền (phạt hành chính) còn được thực hiện bởi cơ quan Kiểm toán Nhà nước, như khoản 1 Điều 28 Luật Kiểm toán CH Séc quy định: “Một thể nhân có lỗi trong việc đã làm cho đơn vị được kiểm toán không thực hiện được các nghĩa vụ của mình được ghi tại Điều 24 của Luật này thì có thể bị Cục phạt tiền đến 50.000 cuaron”.
- Thẩm quyền xử lý các hành vi vi phạm công vụ của cán bộ, công chức, Kiểm toán viên nhà nước thông thường đều do cơ quan KTNN - cơ quan trực tiếp quản lý cán bộ, công chức thực hiện. Riêng Luật Kiểm toán CHLB Đức quy định việc xét xử kỷ luật có tính chất hình thức đối với các uỷ viên của KTNNLB do Toà án công vụ liên bang chuyên trách thực hiện (Điều 18).
(5) Về quyền kiến nghị xử lý của KTNN đối với hành vi vi phạm Luật Kiểm toán nhà nước
KTNN không phải là cơ quan có chức năng kiểm tra phát hiện vi phạm pháp luật để xử lý mà có chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện kiểm toán, KTNN phát hiện ra những hành vi vi phạm pháp luật của đơn vị được kiểm toán, của tổ chức, cá nhân có liên quan thì KTNN phải xử lý theo quy định của pháp luật đối với những nước mà Luật KTNN trao quyền xử lý cho KTNN (khoản 1 Điều 28 Luật Kiểm toán CH Séc); còn lại hầu hết các cơ quan KTNN phải kiến nghị với các cơ quan chức năng có thẩm quyền xem xét xử lý hành vi vi phạm pháp luật thông qua việc kiến nghị và chuyển hồ sơ vụ việc vi phạm do KTNN phát hiện trong hoạt động kiểm toán. Luật KTNN của nhiều nước quy định rất rõ trách nhiệm này của KTNN, chẳng hạn như Trung Quốc quy định: “Đối với những cá nhân có trách nhiệm trong đơn vị hoặc những cá nhân chịu trách nhiệm trực tiếp về hành vi vi phạm các quy định của Nhà nước về chế độ thu chi ngân sách của đơn vị, nếu cơ quan kiểm toán xét thấy hành vi của họ nên bị xử lý theo Luật định, cơ quan kiểm toán sẽ đưa ra đề nghị để thực hiện việc xử lý đó. Đơn vị được kiểm toán, cơ quan cấp trên hoặc cơ quan giám sát đơn vị này sẽ ra quyết định truy tố mà không có sự trì hoãn nào” (Điều 46).
Trên cơ sở những nhận xét tổng quát rút ra từ việc nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về xử lý các hành vi vi phạm Luật KTNN đã cho chúng ta những kinh nghiệm và bài học quý báu để tham khảo trong quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống các văn bản pháp luật quy định về xử lý vi phạm Luật KTNN. Cụ thể là:
Thứ nhất, ở nước ta, Kiểm toán Nhà nước là cơ quan mới được thành lập, không có tổ chức tiền thân và chưa có tiền lệ hoạt động, do vậy, hoàn thiện hệ thống pháp luật đầy đủ và toàn diện cho tổ chức và hoạt động của KTNN là điều cấp thiết, tạo cơ sở cho việc tăng cường pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nước. Yêu cầu của tính toàn diện của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà n¬ước thể hiện ở sự đầy đủ các chế định pháp luật, các khía cạnh pháp lý và quy phạm pháp luật ngay trong bản thân nội dung Luật Kiểm toán nhà nước, các luật khác có liên quan và được cụ thể hoá ở các văn bản hướng dẫn thi hành. Do vậy, cần hoàn thiện Luật KTNN theo hướng bổ sung các điều khoản quy định những hành vi vi phạm Luật KTNN phải bị xử lý theo quy định của pháp luật; đồng thời, bổ sung quyền của KTNN về xử lý các hành vi vi phạm Luật KTNN theo quy định của pháp luật.
Thứ hai, đối với những hành vi vi phạm các điều cấm được quy định tại Điều 12 Luật KTNN mà có đủ yếu tố cấu thành tội phạm, những hành động cản trở các kiểm toán viên trong khi thực hiện các quyền hạn theo luật định của họ hoặc những hành động cất dấu hoặc tiêu hủy các hồ sơ tài liệu phải bị xử lý nghiêm khắc bằng các biện pháp chế tài hình sự (phạt tù, phạt tiền hoặc áp dụng cả hình phạt tù và hình phạt tiền). Để thực hiện yêu cầu này cần xem xét bổ sung vào Bộ Luật hình sự của nước Công hoà XHCN Việt Nam những điều khoản tương ứng về hành vi vi phạm và hình phạt đối với các hành vi vi phạm Luật KTNN nêu trên.
Thứ ba, hoàn thiện cơ sở pháp lý cho việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước. Hiện nay, trong hệ thống pháp luật của Nhà nước ta chưa có văn bản QPPL nào quy định về xử phạt hành chính đối với hành vi vi phạm Luật KTNN. Do vậy, để tạo cơ sở pháp lý đầy đủ và toàn diện cho việc xử lý vi phạm hành chính trong hoạt động KTNN, cần xem xét sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính (hoặc Dự án Luật xử lý vi phạm hành chính đang được xây dựng) để bổ sung hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN và thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Kiểm toán Nhà nước. Trên cơ sở đó kiến nghị Chính phủ ban hành Nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước. Việc kiến nghị Chính phủ ban hành Nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước dựa trên cơ sở pháp lý là những quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến tổ chức và hoạt động của KTNN. Đặc biệt, ngày 18/8/2008 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 91/2008/NĐ-CP về công khai kết quả kiểm toán và kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán của KTNN đã quy định những hành vi vi phạm về công khai kết quả kiểm toán phải bị xử lý theo pháp luật, trong đó có xử phạt hành chính theo quy định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước. Phạm vi điều chỉnh của Nghị định bao gồm: hành vi vi phạm hành chính trong hoạt động kiểm toán nhà nước; hình thức xử phạt; mức phạt; thẩm quyền xử phạt và thủ tục xử phạt và một số nội dung khác mang tính kỹ thuật.
Thứ tư, quy định cụ thể hành vi vi phạm Luật KTNN và hình thức kỷ luật đối với công chức, kiểm toán viên nhà nước. Đối với những hành vi vi phạm chế độ công vụ của kiểm toán viên và những cán bộ, công chức khác của KTNN có liên quan trong khi thi hành nhiệm vụ được giao trong lĩnh vực KTNN mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự thì bị xử lý kỷ luật theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức, chứ không bị xử phạt hành chính. Do vậy, cần có văn bản QPPL của cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định cụ thể hành vi vi phạm pháp luật và hình thức kỷ luật đối với công chức, kiểm toán viên nhà nước cho phù hợp với Luật cán bộ, công chức năm 2008 và đặc thù nghề nghiệp của hoạt động kiểm toán nhà nước./.
Theo Tạp chí Kiểm toán số 6/2011