Thực trạng và phương hướng hoàn thiện hệ thống chuẩn mực kiểm toán nhà nước

Theo thông lệ, Hệ thống chuẩn mực kiểm toán nhà nước do cơ quan Kiểm toán tối cao (cơ quan Kiểm toán Nhà nước) xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện - điều này được quy định bằng các điều khoản của pháp luật về kiểm toán nhà nước (quy định trong Hiến pháp, Luật Kiểm toán Nhà nước, v.v). Do kiểm toán nhà nước là lĩnh vực hoạt động có tính đặc thù, có yêu cầu cao và khá toàn diện về nghiệp vụ chuyên môn, mặt khác với yêu cầu về tính chính xác, độc lập, khách quan và trung thực - điều kiện để thực hiện chức năng xác nhận và tư vấn của Kiểm toán Nhà nước đặt ra yêu cầu hoạt động này phải được điều chỉnh bằng một Hệ thống Chuẩn mực với những tiêu chuẩn, nguyên tắc cụ thể phù hợp với từng lĩnh vực, loại hình kiểm toán nhằm đảm bảo tính hiệu, hiệu lực của hoạt động kiểm toán nhà nước. Điều đó cho phép kết quả kiểm toán được tin cậy trong các trường hợp kiểm toán khác nhau và được tiến hành bởi các Kiểm toán viên khác nhau. Nếu thẩm quyền này không được tôn trọng sẽ làm ảnh hưởng đến tính độc lập của Kiểm toán Nhà nước.

1. Thực trạng Hệ thống Chuẩn mực kiểm toán nhà nước

Kiểm toán Nhà nước Việt Nam được thành lập năm 1994, trong điều kiện không có tổ chức tiền thân và hoạt động kiểm toán ở Việt nam mới được hình thành, hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước trong giai đoạn đầu chủ yếu được thực hiện dựa trên các quy định hiện hành của Nhà nước và vận dụng các Chuẩn mực kiểm toán của INTOSAI (Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán cao), ASOSAI (Tổ chức các cơ quan Kiểm toán tối cao châu Á) và của IFAC (Liên đoàn kế toán quốc tế); do các Chuẩn mực này thường mang tính định hướng và khuyến cáo chung, thiếu tính cụ thể khi áp dụng vào tình hình thực tế của mỗi quốc gia nên các cuộc kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước được thực hiện dựa trên kinh nghiệm về kiểm tra kế toán và thanh tra là chủ yếu (với đội ngũ Kiểm toán viên ban đầu được xét tuyển chủ yếu là đã có kinh nghiệm về công tác kiểm tra, thanh tra thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau trong nền kinh tế). Hạn chế của việc vận dụng này là các cuộc kiểm toán được thực hiện thiếu sự thống nhất về trình tự và các bước tác nghiệp; Kiểm toán viên lúng túng khi tác nghiệp kiểm toán; báo cáo kiểm toán thiếu tính thống nhất, thể hiện dưới nhiều dạng mẫu biểu, nhận xét và kết luận khác nhau; chất lượng và hiệu quả của hoạt động kiểm toán hạn chế và thiếu ổn định - đây chính là những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến kết luận và kiến nghị của Kiểm toán Nhà nước đôi khi chưa chính xác, chứa đựng nhiều sai sót và rủi ro, đồng thời thiếu cơ sở pháp lý để kiểm soát chất lượng và đạo đức hành nghề của Kiểm toán viên nhà nước.

Để khắc phục tình trạng trên, từ năm 1996 Kiểm toán Nhà nước đã triển khai nhiều công trình nghiên cứu nhằm vận dụng các kinh nghiệm của các nước và các khuyến cáo của INTOSAI, ASOSAI để xây dựng Hệ thống Chuẩn mực của Kiểm toán Nhà nước phù hợp với trình độ của Kiểm toán viên nhà nước, mức độ phát triển của Kiểm toán Nhà nước, đặc điểm, điều kiện kinh tế - xã hội của Việt Nam và các thông lệ quốc tế. Trên cơ sở các kết quả nghiên cứu, ngày 24/12/1999 Tổng Kiểm toán Nhà nước đã ban hành Hệ thống Chuẩn mực kiểm toán nhà nước theo quyết định số 06/1999/QĐ-KTNN làm cơ sở cho việc ban hành các quy định trong tổ chức quản lý và thực hiện kiểm toán một cách thống nhất. Hệ thống Chuẩn mực được ban hành năm 1999 gồm 14 chuẩn mực và chia làm 3 nhóm, mỗi nhóm gồm các hướng dẫn và quy định riêng. Cụ thể:

- Nhóm chuẩn mực chung đưa ra các hướng dẫn về tính độc lập và yêu cầu về khả năng trình độ chuyên môn của các Kiểm toán viên làm cơ sở cho việc tuyển chọn, bồi dưỡng được để cao nhằm trang bị cho các kiểm toán viên những kiến thức chuyên môn cần thiết đáp ứng được công việc đòi hỏi chuyên môn cao. Đồng thời đưa ra các hướng dẫn về tính thận trọng và bảo mật nhằm tránh rủi ro và sai sót có thể có trong quá trình nhận xét, đánh giá và kết luận về các vấn đề kinh tế - tài chính của đối tượng kiểm toán.

- Nhóm chuẩn mực thực hành, đưa ra các hướng dẫn cho việc đưa ra các quy định và nguyên tắc cần tuân thủ cho các bước kiểm toán từ khâu lập kế hoạch, nghiên cứu đánh giá về hệ thống kiểm soát của đối tượng sao cho tiết kiệm thời gian, chi phí cho một cuộc kiểm toán trong khi kết quả kiểm toán hạn chế được các rủi ro và sai sót có thể có. Đưa ra các hướng dẫn về đánh giá các trọng yếu và rủi ro, các kỹ thuật thu thập bằng chứng làm cơ sở dẫn liệu đó trên cơ sở đó các kiểm toán viên đưa ra các nhận xét, đánh giá , tránh suy luận mang tính chủ quan. Đồng thời đưa ra được các hướng dẫn về việc kiểm tra và soát xét chất lượng kiểm toán đảm bảo sản phẩm của Kiểm toán Nhà nước là các Báo cáo kiểm toán có chất lượng cao.

- Nhóm chuẩn mực báo cáo đưa ra được các quy định cụ thể làm hướng dẫn về việc các Kiểm toán viên cần làm để lập các Báo cáo kiểm toán với nội dung và thể thức phù hợp theo yêu cầu của Kiểm toán Nhà nước đáp ứng các yêu cầu về quản lý.

- Hệ thống chuẩn mực chính là căn cứ pháp lý quan trọng để Kiểm toán Nhà nước ban hành các quy định, quy chế hoạt động và biểu mẫu báo cáo kiểm toán, đảm bảo việc điều chỉnh hoạt động kiểm toán đạt hiệu lực và hiệu quả cao. Đồng thời điều chỉnh các hoạt động của Kiểm toán Nhà nước, phương pháp nghiệp vụ do các Kiểm toán viên thực hiện đi vào nề nếp, quy chuẩn hoá các công việc cần phải làm của một cuộc kiểm toán, làm cơ sở để đánh giá, so sánh và nâng cao chất lượng các cuộc kiểm toán, rút ngắn thời gian, tiết kiệm chi phí và giảm thiểu các sai sót, rủi ro trong hoạt động kiểm toán.

Hệ thống chuẩn mực kiểm toán Nhà nước được ban hành và thực hiện, bên cạnh những mặt tích cực đang phát huy tác dụng cũng còn tồn tại nhiều hạn chế cần phải nhanh chóng khắc phục. Cụ thể:

- Hệ thống chuẩn mực áp dụng hiện nay mới chỉ điều chỉnh một chức năng của Kiểm toán Nhà nước là kiểm toán báo cáo tài chính, chưa có được một hệ thống các chuẩn mực để điều chỉnh các chức năng kiểm toán khác như kiểm toán hoạt động, kiểm toán tuân thủ. Trong khi đó đây là các loại hình kiểm toán tương đối phổ biến trên thế giới và đang đan xen trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam .

- Nhiều chuẩn mực của chúng ta được dịch từ các chuẩn mực quốc tế, chưa được việt hoá hoặc hướng dẫn kỹ do đó rất khó hiểu, làm cho các Kiểm toán viên lúng túng khi áp dụng như các chuẩn mực về lập kế hoạch kiểm toán, khảo sát hệ thống kiểm soát nội bộ, về trọng yếu và rủi ro kiểm toán. Hoặc có những chuẩn mực bị trùng về nội dung như chuẩn mực 08 về phân tích tình hình kinh tế và chuẩn mực số 12 về kiểm tra, phân tích tổng hợp tổng quát báo cáo tài chính của đối tượng kiểm toán.

- Từ chuẩn mực 01 đến chuẩn mực số 13 còn có một số điểm tương đồng với các nước và quốc tế, riêng chuẩn mực số 14 là rất khác biệt. Chuẩn mực này quy định về việc lập Báo cáo kiểm toán, tuy nhiên có nhiều điểm giống như là các quy định về việc xét duyệt quyết toán hàng năm về báo cáo tài chính.

- Hệ thống chuẩn mực này còn rất chung chung, không có các hướng dẫn cụ thể cho từng lĩnh vực các đối tượng kiểm toán khác nhau như các đơn vị hành chính sự nghiệp, các dự án đầu tư, các doanh nghiệp nhà nước, v.v, do đó khó áp dụng trong thực tiễn hoạt động kiểm toán. Kiểm toán viên chủ yếu vẫn dựa trên kinh nghiệm bản thân.

Hệ thống Chuẩn mực kiểm toán nhà nước ban hành năm 1999 đã có những đóng góp tích cực trong việc nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động kiểm toán của, tăng cường hiệu lực của Kiểm toán Nhà nước, v.v. Tuy nhiên, Hệ thống Chuẩn mực này cũng đã bộc lộ nhiều hạn chế bất cập cả về nội dung, thể thức cũng như những nguyên tắc điều chỉnh cụ thể. Để đáp ứng yêu cầu phát triển các loại hình hoạt động kiểm toán; mở rộng phạm vi, nâng cao chất lượng kiểm toán, tăng cường hiệu lực của Kiểm toán Nhà nước theo Luật Kiểm toán nhà nước và thích ứng với những đòi hỏi của quá trình hội nhập quốc tế, những thách thức khi thực hiện các cam kết gia nhập WTO của Việt nam, v.v, việc nghiên cứu định hướng, giải pháp hoàn thiện Hệ thống Chuẩn mực kiểm toán nhà nước được đặt ra không chỉ mang tính cấp bách mà còn phải được thường xuyên thực hiện phù hợp với chiến lược phát triển của Kiểm toán Nhà nước.

2. Phương hướng hoàn thiện Hệ thống Chuẩn mực kiểm toán nhà nước

Trong xu thế toàn cầu hoá - đặc biệt là lĩnh vực kinh tế, mỗi nước là một bộ phận không thể tách rời của nền kinh tế thế giới. Mối quan hệ giữa các nước về tất cả các mặt có tính hữu cơ và sự tác động qua lại lẫn nhau. Trong sự hội nhập ấy mỗi quốc gia đều cố gắng tìm kiếm những cơ hội tốt nhất cho sự phát triển của quốc gia mình và hạn chế đến mức thấp nhất các ảnh hưởng và thiệt hại mà sự hội nhập gây ra. Để làm được điều đó,mỗi nước đề phải tuân thủ theo từng quy định, luật lệ chung của thế giới, có vậy mới là bình đẳng trong cuộc chơi và có vậy người ta mới cho mình được tham gia sân chơi chung của mỗi sân chơi lớn nhất và bình đẳng nhất thế giới. Để được kết nạp là một thành viên của WTO đương nhiên chúng ta phải tuân thủ những quy định chung của WTO và các thoả thuận riêng với từng quốc gia là thành viên của tổ chức này cũng theo những quy định của WTO. Sở dĩ như vậy là do cơ chế mở cửa WTO cho mỗi nước thành viên được tìm kiếm các cơ hội và thảo luận sao cho có lợi nhất cho mỗi bên do mỗi quốc gia có các điều kiện, luật chơi khác nhau. Về kinh tế là như vậy, thuế, ngân sách cũng sẽ phải chịu sự ràng buộc về tính minh bạch và tiết kiệm, hiệu quả như các quy định của tổ chức này. Đối tượng của Kiểm toán Nhà nước sẽ phải tuân thủ các quy định đó thì đương nhiên các hoạt động và mục tiêu của Kiểm toán Nhà nước cũng phải có sự tương đồng với cơ quan Kiểm toán Nhà nước của các nước là thành viên WTO. Mặt khác, Kiểm toán Nhà nước Việt Nam đã trở thành thành viên của tổ chức INTOSAI từ tháng 4 năm 1996 và là thành viên của tổ chức ASOSAI từ tháng 1 năm 1997. INTOSAI là tổ chức quốc tế các cơ quan Kiểm toán Nhà nước được thành lập từ năm 1953 và đến nay đã có 178 nước là thành viên, ASOSAI là tổ chức các cơ quan Kiểm toán Nhà nước châu á được thành lập từ năm 1978 và đến nay đã có 35 nước là thành viên.

Xuất phát từ những lý do khách quan đó Kiểm toán Nhà nước Việt Nam phải cần tuân thủ những quy định mang tuy không mang tính bắt buộc của các tổ chức này, vận dụng những quy định mang tính hướng dẫn trong khuyến cáo của INTOSAI và ASOSAI. Các nước đi trước đã có nhiều kinh nghiệm trong việc phát triển cơ quan Kiểm toán Nhà nước sao cho hiệu quả nhất, Kiểm toán Nhà nước Việt Nam cần phải học tập và đưa các quy định chung đó vào áp dụng tại Việt Nam một cách có hiệu quả nhất, theo hướng:

Thứ nhất, Hoàn thiện Hệ thống Chuẩn mực Kiểm toán Nhà nước Việt nam phù hợp với các quy định của pháp luật. Hệ thống Chuẩn mực kiểm toán nhà nước quy định hệ thống các nguyên tắc, yêu cầu tác nghiệp trong hoạt động kiểm toán, do vậy trước hết hệ thống này phải dựa trên nền tảng các quy định pháp luật liên quan đến hoạt động kiểm toán nhà nước bao gồm: Các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, phạm vi và đối tượng kiểm toán, v.v được quy định trong Luật Kiểm toán nhà nước; các quy định của Luật Kế toán và Hệ thống Chuẩn mực kế toán Việt Nam (bao gồm các Chuẩn mực kế toán chung và Chuẩn mực kế toán trong lĩnh vực công); đồng thời, Hệ thống Chuẩn mực kiểm toán nhà nước phải đảm bảo sự phù hợp với các quy định pháp luật khác có liên quan trong lĩnh vực kinh tế - tài chính (đặc biệt là trong lĩnh vực công).

Thứ hai, Hoàn thiện Hệ thống Chuẩn mực kiểm toán nhà nước theo hướng phù hợp với các thông lệ quốc tế trong lĩnh vực quản lý, kiểm soát các hoạt động tài chính công. Đây là yêu cầu cơ bản để hội nhập quốc tế trong lĩnh vực hoạt động kiểm toán nhà nước. Việc hoàn thiện Hệ thống Chuẩn mực kiểm toán nhà nước cần được xem xét, tham chiếu với các Hệ thống Chuẩn mực do INTOSAI, ASOSAI và IFAC soạn thảo; đồng thời nghiên cứu kinh nghiệm của một số cơ quan Kiểm toán tối cao ở các quốc gia có nền kinh tế thị trường phát triển, các quốc gia phát triển kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa và các quốc gia có điều kiện kinh tế - xã hội tương đồng với Việt Nam nhằm đảm bảo sự tương thích của Hệ thống Chuẩn mực kiểm toán Việt Nam vừa đảm bảo tính khả thi, vừa đáp ứng được yêu cầu hiện đại hóa các phương pháp kiểm toán, đồng thời đáp ứng được yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế.

Thứ ba, Hoàn thiện Hệ thống Chuẩn mực kiểm toán nhà nước Việt nam theo hướng chi tiết hóa theo từng loại hình, từng lĩnh vực hoạt động kiểm toán. Hệ thống Chuẩn mực kiểm toán nhà nước ban hành năm 1999 chủ yếu áp dụng cho loại hình kiểm toán báo cáo tài chính, để mở rộng các loại hình hoạt động kiểm toán phù hợp với các quy định của Luật Kiểm toán nhà nước, Hệ thống Chuẩn mực kiểm toán nhà nước ngoài những Chuẩn mực chung cần xây dựng các nhóm chuẩn mực hướng dẫn cụ thể theo từng loại hình hoạt động kiểm toán (kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán hoạt động, kiểm toán tuân thủ, v.v); đồng thời, xây dựng văn bản hướng dẫn cụ thể theo từng lĩnh vực kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước (kiểm toán ngân sách, kiểm toán đầu tư - dự án, kiểm toán doanh nghiệp, v.v).

Thứ tư, Hoàn thiện Hệ thống Chuẩn mực kiểm toán nhà nước theo lộ trình phù hợp với sự phát triển của Kiểm toán Nhà nước. Hệ thống Chuẩn mực kiểm toán là những nguyên tắc chỉ đạo, các quy tắc tác nghiệp của Kiểm toán Nhà nước, để đảm bảo tính khả thi và tính hiệu quả việc hoàn thiện Hệ thống Chuẩn mực kiểm toán nhà nước phải được thực hiện theo một lộ trình hợp lý đảm bảo sự tương thích của nó với sự phát triển các loại hình, các lĩnh vực kiểm toán; đảm bảo sự phù hợp với trình độ của Kiểm toán viên nhà nước; phù hợp với lộ trình hiện đại hóa công nghệ kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước, v.v.

Hoàn thiện Hệ thống Chuẩn mực kiểm toán - nội dung quan trọng trong lộ trình hoàn thiện công nghệ kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước, nhằm từng bước nâng cao chất lượng, hiệu quả kiểm toán và tăng cường hiệu lực pháp lý của các kiến nghị kiểm toán. Việc hoàn thiện Hệ thống Chuẩn mực kiểm toán hiện đang trở thành vấn đề có tính cấp bách đối với Kiểm toán Nhà nước không chỉ đáp ứng yêu cầu nâng cao chất lượng kiểm toán, mở rộng phạm vi và các loại hình hoạt động kiểm toán mà còn là yêu cầu tất yếu khi Việt Nam thực hiện các cam kết gia nhập WTO. Tuy nhiên, việc xác định phương hướng, giải pháp và lộ trình thực hiện phù hợp với những quy định của hệ thống pháp luật Việt Nam, phù hợp với yêu cầu phát triển của Kiểm toán Nhà nước và xu hướng hiện đại hóa, hội nhập quốc tế trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước ….