Kiểm toán môi trường của Kiểm toán nhà nước: Thực trạng và thách thức trong kiểm toán Báo cáo ĐTM dự án nguồn điện(sav.gov.vn) - Trong bối cảnh ô nhiễm môi trường và biến đổi khí hậu trở thành mối đe dọa nghiêm trọng đối với Việt Nam, kiểm toán môi trường của Kiểm toán nhà nước (KTNN) đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo các dự án nguồn điện - đặc biệt là các dự án nhiệt điện, thủy điện, điện gió và điện mặt trời - tuân thủ các quy định bảo vệ môi trường (BVMT). Bài báo này phân tích những vấn đề chung liên quan đến kiểm toán môi trường của KTNN, thực trạng tổ chức kiểm toán Báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM) đối với các dự án nguồn điện trong giai đoạn 2016-2020, đồng thời làm rõ những kết quả đạt được, các hạn chế và thách thức cần khắc phục để nâng cao hiệu quả kiểm toán trong bối cảnh phát triển bền vững.Tổng quan về kiểm toán môi trường và vai trò trong các dự án nguồn điện tại Việt Nam Kiểm toán môi trường của KTNN là một hoạt động chuyên môn nhằm đánh giá tính tuân thủ, hiệu quả và hiệu lực của các chính sách, quy định liên quan đến BVMT trong các dự án đầu tư, với trọng tâm là các dự án nguồn điện. Các dự án này, bao gồm nhiệt điện, thủy điện, điện gió, điện mặt trời và điện năng lượng sinh học, sử dụng tài nguyên thiên nhiên như đất, nước, rừng và nhiên liệu hóa thạch ở quy mô lớn. Nếu không được quản lý chặt chẽ, các dự án này có thể gây ra những tác động tiêu cực nghiêm trọng đến môi trường, bao gồm ô nhiễm không khí, nước, đất, suy thoái đa dạng sinh học và ảnh hưởng đến sức khỏe cộng đồng. Do đó, kiểm toán môi trường không chỉ đảm bảo tính tuân thủ pháp luật mà còn góp phần thúc đẩy phát triển bền vững thông qua việc giám sát và cải thiện các biện pháp BVMT. Báo cáo ĐTM là công cụ pháp lý quan trọng, được quy định trong Luật Bảo vệ môi trường 2020 và các văn bản hướng dẫn liên quan, nhằm đánh giá và dự báo các tác động môi trường của dự án từ giai đoạn lập kế hoạch, xây dựng đến vận hành. Nội dung ĐTM bao gồm việc nhận dạng các yếu tố môi trường bị ảnh hưởng (như chất lượng nước, không khí, đất, hệ sinh thái), đánh giá công nghệ xử lý chất thải, và đề xuất các biện pháp giảm thiểu tác động. Tuy nhiên, thực tế cho thấy công tác lập và thẩm định ĐTM tại Việt Nam còn nhiều bất cập. Các báo cáo ĐTM thường thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa chủ dự án và đơn vị tư vấn, nội dung báo cáo không thống nhất, thiếu dữ liệu thực tế hoặc không phù hợp với đặc thù của từng dự án. Những vấn đề này đặt ra yêu cầu KTNN phải xây dựng một mô hình kiểm toán môi trường hiệu quả để giám sát và đảm bảo tính tuân thủ. Mô hình kiểm toán môi trường của KTNN hiện nay được triển khai thông qua ba hình thức chính: kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán kết quả hoạt động. Trong đó, các vấn đề môi trường được lồng ghép vào các cuộc kiểm toán, tập trung vào các khía cạnh như bảo tồn tài nguyên thiên nhiên, ngăn ngừa thiệt hại môi trường và xử lý vi phạm các quy định về môi trường. Tuy nhiên, kiểm toán môi trường chuyên sâu vẫn còn hạn chế do thiếu các hướng dẫn cụ thể, nguồn lực hạn chế và sự phức tạp của các vấn đề môi trường trong các dự án nguồn điện. Điều này đòi hỏi KTNN phải tiếp tục hoàn thiện cơ sở pháp lý, nâng cao năng lực kiểm toán viên và áp dụng các phương pháp kiểm toán hiện đại. Cơ sở pháp lý cho kiểm toán môi trường của KTNN được xây dựng dựa trên các văn bản quan trọng như Quyết định số 1581/QĐ-KTNN năm 2019 (được cập nhật năm 2023) về Hướng dẫn kiểm toán môi trường, Luật Bảo vệ môi trường 2020, Nghị định 18/2015/NĐ-CP về quy hoạch BVMT, và các thông tư của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Những quy định này cung cấp nền tảng pháp lý để KTNN thực hiện kiểm toán ĐTM đối với các dự án nguồn điện, nhưng vẫn còn thiếu tính đồng bộ và cụ thể, đặc biệt trong việc xác định các tiêu chí kiểm toán và quy trình giám sát thực hiện ĐTM. Việc hoàn thiện khung pháp lý là một trong những ưu tiên hàng đầu để nâng cao hiệu quả kiểm toán môi trường. Kinh nghiệm quốc tế từ Tổ chức Quốc tế các Cơ quan Kiểm toán Tối cao (INTOSAI) và Tổ chức các Cơ quan Kiểm toán Tối cao châu Á (ASOSAI) cho thấy các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới đã chú trọng xây dựng khuôn khổ pháp lý rõ ràng, tăng cường giám sát việc thực hiện ĐTM và đảm bảo sự tham gia của cộng đồng trong quá trình thẩm định. Ví dụ, Cơ quan Kiểm toán Quốc gia Canada đã áp dụng các phương pháp kiểm toán môi trường dựa trên dữ liệu lớn (big data) để phân tích tác động của các dự án năng lượng, trong khi Cơ quan Kiểm toán Ấn Độ tập trung vào việc giám sát các dự án nhiệt điện để đảm bảo tuân thủ các tiêu chuẩn khí thải. Những bài học này là cơ sở để KTNN cải thiện mô hình kiểm toán môi trường, đặc biệt trong việc nâng cao chất lượng thẩm định ĐTM và giám sát thực hiện các biện pháp giảm thiểu tác động môi trường. Thực trạng tổ chức kiểm toán môi trường của KTNN giai đoạn 2016-2020 Trong giai đoạn 2016-2020, KTNN đã thực hiện 30 cuộc kiểm toán liên quan đến ĐTM, bao gồm 9 cuộc kiểm toán các nhà máy nhiệt điện, 8 cuộc kiểm toán các dự án thủy điện và 13 cuộc kiểm toán các dự án liên quan đến xử lý nước thải, vệ sinh môi trường và quản lý chất thải. Các cuộc kiểm toán này tập trung vào việc đánh giá tính tuân thủ trong các khâu lập, thẩm định và phê duyệt ĐTM, cũng như giám sát việc thực hiện các biện pháp BVMT theo ĐTM được phê duyệt. Những cuộc kiểm toán này đã phát hiện nhiều sai phạm và bất cập, từ đó đưa ra các kiến nghị nhằm cải thiện công tác quản lý môi trường tại các dự án nguồn điện. Một ví dụ điển hình là cuộc kiểm toán tại Nhà máy nhiệt điện Vĩnh Tân 1, một trong những nhà máy nhiệt điện lớn tại Việt Nam. KTNN đã tiến hành đánh giá toàn diện từ khâu lập ĐTM đến quá trình xây dựng và vận hành nhà máy. Kết quả kiểm toán cho thấy nhiều vấn đề nghiêm trọng, bao gồm: thiếu báo cáo giám sát môi trường định kỳ trong giai đoạn xây dựng, không thành lập tổ môi trường để giám sát chất thải, chưa báo cáo Bộ Tài nguyên và Môi trường (cũ) về việc thẩm định công trình xử lý chất thải, và không thực hiện đầy đủ các biện pháp giảm thiểu tác động môi trường như cam kết trong ĐTM. Những phát hiện này không chỉ cho thấy sự thiếu sót trong việc tuân thủ các cam kết trong ĐTM mà còn nhấn mạnh vai trò của KTNN trong việc phát hiện và kiến nghị khắc phục các sai phạm, từ đó bảo vệ môi trường và sức khỏe cộng đồng. Về mặt tổ chức, các cuộc kiểm toán môi trường được thực hiện theo quy trình chuẩn của KTNN, bao gồm các bước: lựa chọn chủ đề kiểm toán, chuẩn bị kế hoạch kiểm toán, thực hiện kiểm toán, lập báo cáo kiểm toán và theo dõi thực hiện kiến nghị. KTNN đã lựa chọn các chủ đề kiểm toán dựa trên mức độ quan tâm của xã hội, như ô nhiễm môi trường tại các khu công nghiệp, tác động của các nhà máy nhiệt điện gần khu bảo tồn hoặc các vấn đề liên quan đến quản lý chất thải nguy hại. Quá trình chuẩn bị kiểm toán bao gồm thu thập thông tin từ các nguồn như báo cáo ĐTM, tài liệu quy hoạch, hồ sơ thẩm định và các báo cáo giám sát môi trường. KTNN cũng tiến hành đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ của các đơn vị được kiểm toán để xác định các rủi ro môi trường trọng yếu, từ đó xây dựng kế hoạch kiểm toán phù hợp. Tuy nhiên, hoạt động kiểm toán môi trường của KTNN trong giai đoạn này vẫn tồn tại nhiều hạn chế. Thứ nhất, các cuộc kiểm toán môi trường chủ yếu được lồng ghép vào các cuộc kiểm toán tài chính và tuân thủ, thay vì thực hiện các cuộc kiểm toán hoạt động chuyên sâu về môi trường. Điều này dẫn đến việc các phát hiện kiểm toán chưa thực sự đi sâu vào các khía cạnh kỹ thuật và môi trường, như đánh giá hiệu quả của các công nghệ xử lý chất thải hay phân tích tác động dài hạn đến hệ sinh thái. Thứ hai, nguồn nhân lực kiểm toán môi trường còn hạn chế, với phần lớn kiểm toán viên không được đào tạo chuyên sâu về các lĩnh vực như hóa học môi trường, sinh thái học hoặc kỹ thuật xử lý chất thải. Điều này gây khó khăn trong việc phân tích các vấn đề phức tạp liên quan đến ĐTM, đặc biệt là trong các dự án có công nghệ tiên tiến hoặc quy mô lớn. Về cơ sở pháp lý, KTNN đã thành lập Phòng Kiểm toán môi trường thuộc KTNN chuyên ngành III và ban hành các hướng dẫn kiểm toán môi trường, như Quyết định 1581/QĐ-KTNN. Tuy nhiên, các quy định về kiểm toán ĐTM vẫn chưa đủ cụ thể, đặc biệt trong việc xác định đối tượng kiểm toán, tiêu chí đánh giá và quy trình kiểm kê khí thải công nghiệp. Ngoài ra, sự thiếu đồng bộ giữa các quy định pháp luật về BVMT và các quy định về kiểm toán môi trường đã gây khó khăn trong việc xác định trách nhiệm của các bên liên quan, như chủ dự án, đơn vị tư vấn ĐTM và cơ quan thẩm định. Những hạn chế này đòi hỏi KTNN cần tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý và nâng cao năng lực kiểm toán viên để đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của công tác kiểm toán môi trường. Đánh giá, thách thức và bài học kinh nghiệm từ hoạt động kiểm toán môi trường Hoạt động kiểm toán môi trường của KTNN trong giai đoạn 2016-2020 đã đạt được một số kết quả đáng ghi nhận. Hệ thống pháp luật về kiểm toán môi trường ngày càng được hoàn thiện, với các văn bản như Quyết định 1581/QĐ-KTNN và Luật Bảo vệ môi trường 2020 cung cấp cơ sở pháp lý rõ ràng hơn cho các cuộc kiểm toán. Số lượng cuộc kiểm toán môi trường tăng lên đáng kể, với các phát hiện quan trọng về sai sót trong lập và thực hiện ĐTM, góp phần nâng cao nhận thức của các chủ dự án về trách nhiệm BVMT. Các kiến nghị kiểm toán đã giúp khắc phục nhiều sai phạm, như yêu cầu các nhà máy nhiệt điện lắp đặt hệ thống quan trắc khí thải tự động hoặc cải thiện quy trình xử lý nước thải. Đội ngũ kiểm toán viên cũng từng bước được đào tạo và phát triển, với một số chương trình đào tạo hợp tác với các tổ chức quốc tế như INTOSAI và ASOSAI. Tuy nhiên, hoạt động kiểm toán môi trường của KTNN vẫn đối mặt với nhiều thách thức. Thứ nhất, các quy định pháp lý về kiểm toán môi trường còn thiếu tính thống nhất và cụ thể, đặc biệt trong việc quản lý các trung tâm điện lực có nhiều chủ đầu tư hoặc các dự án liên quan đến năng lượng tái tạo. Ví dụ, các quy định về giám sát khí thải từ các nhà máy nhiệt điện chưa được áp dụng đồng bộ cho các dự án điện gió hoặc điện mặt trời, gây khó khăn trong việc xây dựng tiêu chí kiểm toán. Thứ hai, nguồn nhân lực kiểm toán môi trường chưa đáp ứng được yêu cầu, với số lượng kiểm toán viên hạn chế và thiếu đào tạo chuyên sâu về các lĩnh vực kỹ thuật môi trường. Thứ ba, việc ứng dụng công nghệ thông tin (CNTT) trong kiểm toán môi trường còn chậm, dẫn đến khó khăn trong việc thu thập, lưu trữ và phân tích dữ liệu phức tạp, như dữ liệu quan trắc môi trường hoặc dữ liệu khí thải. Nguyên nhân của những hạn chế này bao gồm: pháp luật về ĐTM chưa đồng bộ, bộ máy KTNN chưa hoàn thiện, khả năng tiếp cận thông tin của kiểm toán viên bị giới hạn và bản chất của các báo cáo ĐTM thường thiếu thực tiễn. Nhiều báo cáo ĐTM được lập một cách hình thức, thiếu dữ liệu thực tế hoặc không được cập nhật khi dự án thay đổi thiết kế hoặc quy mô, khiến việc kiểm toán gặp khó khăn trong việc đánh giá hiệu quả thực tế của các biện pháp BVMT.   Từ thực trạng trên, KTNN có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm. Thứ nhất, cần tăng cường kiểm tra thực tế tại các dự án điện, thay vì chỉ dựa vào hồ sơ tài liệu. Việc kiểm tra thực địa giúp kiểm toán viên đánh giá chính xác hơn về hiệu quả của các biện pháp BVMT, như hệ thống xử lý nước thải hoặc các công trình phục hồi môi trường. Thứ hai, việc xây dựng cơ sở dữ liệu về kiểm toán môi trường và áp dụng CNTT là cần thiết để nâng cao hiệu quả kiểm toán. Một hệ thống dữ liệu tập trung có thể hỗ trợ kiểm toán viên phân tích các xu hướng môi trường, so sánh các dự án và đưa ra các kiến nghị phù hợp. Thứ ba, KTNN cần học hỏi kinh nghiệm quốc tế, đặc biệt từ INTOSAI và ASOSAI, để hoàn thiện quy trình và phương pháp kiểm toán, như áp dụng các công cụ phân tích dữ liệu lớn hoặc các mô hình đánh giá rủi ro môi trường. Cuối cùng, việc nâng cao nhận thức và thúc đẩy trách nhiệm BVMT của các đơn vị được kiểm toán là yếu tố quan trọng để đảm bảo phát triển bền vững. Huyền Ngọc