Nghiên cứu trao đổi

Một vài suy nghĩ về kiểm toán dự án đầu tư xây dựng cơ bản

09/03/2009

Một vài suy nghĩ về kiểm toán dự án đầu tư xây dựng cơ bản Hoạt động của Kiểm toán Nhà nước là “ phục vụ việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật”, trong đó, lĩnh vực đầu tư XDCB đang được đặt lên hàng đầu.Sản phẩm của các dự án đầu tư xây dựng cơ bản là các loại công trình được hình thành trong một quá trình đầu tư XDCB theo trình tự: Lập dự án đầu tư, khảo sát thiết kế, tổ chức thi công, kiểm tra giám sát chất lượng… Cùng với đặc thù sản phẩm của dự án đầu tư xây dựng như vậy, chỉ cần một khâu hay một chủ thể nào đó không đủ năng lực chuyên môn, năng lực quản lý hay đạo đức nghề nghiệp sẽ dẫn đến những thất thoát, lãng phí rất lớn nguồn lực xã hội. Do vậy áp dụng kiểm toán hoạt động để đánh giá được tính kinh tế, tính hiệu quả, tính hiệu lực trong một dự án đầu tư là rất cần thiết. Với loại hình kiểm toán hoạt động sẽ kiểm tra, đánh giá, xác định cụ thể hơn trách nhiệm trong việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước hay vốn vay nước ngoài trong từng khâu và từng chủ thể tham gia hình thành nên sản phẩm này. Trong khuôn khổ bài viết, xin đưa ra một vài suy nghĩ về một số khâu của quy trình dự án đầu tư xây dựng.Khâu chuẩn bị lập kế hoạch đầu tư dự án: Đây là khâu đầu tiên với sự tham gia của các chủ thể: Cơ quan chủ quản, chủ đầu tư, thẩm định dự án, nhà thầu tư vấn lập dự án. Chủ đầu tư chịu trách nhiệm lựa chọn nhà thầu tư vấn lập dự án đầu tư thông qua đấu thầu và ràng buộc bởi hợp đồng giữa chủ đầu tư và nhà thầu tư vấn. Tư vấn lập dự án chịu trách nhiệm khảo sát, thu thập thông tin, phân tích, so sánh, đánh giá để xác định sự cần thiết đầu tư, đề xuất quy mô, công suất, vị trí và những ảnh hưởng tác động đến môi trường, v.v…Thực tế cho thấy hiệu quả đầu tư của dự án thấp kém so với dự kiến chủ yếu là nằm ở khâu này; kết quả giai đoạn này hầu hết nằm trên tài liệu, văn bản nên ảnh hưởng của nó tới chất lượng công trình không thể hiện ngay, khó nhận biết, thường khi dự án đưa vào hoạt động mới bộc lộ. Chẳng hạn: nhà máy đường đặt không đúng địa điểm dẫn đến nguồn nguyên liệu không đủ cung cấp cho sản xuất, không phát huy hết công suất thiết kế; xây dựng xong cảng cá hay chợ thì tầu đánh cá không cập bến, người dân không đến họp chợ cũng là những chuyện đã từng xảy ra. Từ thực tế này khi tiến hành kiểm toán cần có sự hiểu biết, phân tích, tổng hợp và đánh giá toàn diện để đưa ra kết luận kiểm toán sâu sát, đánh giá tính hiệu quả, hiệu lực của dự án để xác định trách nhiệm cụ thể từng bước, từng chủ thể đưa ra những kiến nghị xây dựng chế tài đối với cơ quan thẩm định, phê duyệt dự án. Đồng thời có cơ chế cho công tác phản biện nghề nghiệp, phản biện xã hội đối với dự án đầu tư xây dựng. Khâu khảo sát thiết kế: Bao gồm các giai đoạn thiết kế sơ bộ, thiết kế kỹ thuật, thiết kế thi công trong các lĩnh vực như thiết kế kiến trúc, nền móng, kết cấu, điện, nước, nội thất, phòng chống cháy nổ, dây chuyền công nghệ, thiết bị công trình…. Đây là khâu do chủ đầu tư tổ chức đấu thầu lựa chọn được nhà thầu tư vấn thiết kế đủ năng lực chuyên sâu trong lĩnh vực cần đầu tư, phù hợp với từng loại, từng cấp công trình và có đủ năng lực chuyên môn thiết kế. Thông qua hợp đồng thuê tư vấn thiết kế, chủ đầu tư phải ràng buộc nhà thầu bằng những điều khoản hạn chế rủi ro xảy ra trong thiết kế. Nhà thầu tư vấn thiết kế lúc này sẽ phải chịu trách nhiệm thiết kế đúng theo quy chuẩn, tiêu chuẩn, hướng dẫn kỹ thuật do dự án đầu tư yêu cầu. Khâu khảo sát thiết kế sẽ ảnh hưởng đến chất lượng sử dụng, tuổi thọ công trình. Các sự cố như: Công trình bị lún lệch, xé kết cấu do khoan thăm dò địa chất, thuỷ văn của khu vực xây dựng thiếu chính xác dẫn đến thiết kế nền móng, kết cấu không phù hợp; khảo sát công năng sử dụng không chuyên sâu dẫn đến phải điều chỉnh thiết kế nhiều lần, kéo theo chi phí phát sinh trong quá trình thi công, gây khó khăn cho việc kiểm soát chất lượng và giá thành công trình; năng lực thiết kế hạn chế dẫn đến thiết kế thiếu chi tiết, không cụ thể trong hồ sơ thiết kế thi công nên phải thiết kế bổ sung làm tăng suất đầu tư của dự án … Khi kiểm toán ở khâu này cần đặc biệt lưu ý đến hệ thống kiểm soát chất lượng khảo sát và năng lực thiết kế được thể hiện trong hồ sơ thiết kế của nhà thầu tư vấn thiết kế.Khâu tổ chức thi công: Sau khi thắng thầu Nhà thầu thi công và chủ đầu tư ký hợp đồng thi công xây lắp, nhà thầu thi công có trách nhiệm tổ chức thi công tuân thủ đúng các điều khoản cam kết trong hợp đồng và hồ sơ dự thầu của dự án. Đây là khâu thường xảy ra sai phạm về chất lượng công trình rõ nét nhất. Chúng ta biết rằng quy trình thi công xây lắp cơ bản không thay đổi, nó phụ thuộc vào biện pháp thi công và tính chất từng loại công trình. Khi kết thúc nội dung công việc nào đó để chuyển bước thi công đều phải có biên bản nghiệm thu kỹ thuật và nghiệm thu khối lượng do tư vấn giám sát, đại diện nhà thầu, đại diện chủ đầu tư xác nhận. Ví dụ nhà thầu thi công đào đất hố móng xong phải có biên bản nghiệm thu khối lượng đất đào và kích thước hố móng đào theo đúng yêu cầu thiết kế kỹ thuật rồi mới chuyển bước sang thi công bê tông lót; nghiệm thu số lượng, chất lượng, vị trí của vật chôn ngầm trước khi đổ bê tông v.v… Kiểm toán khâu này cần xem xét sự phù hợp giữa trình tự thời gian của các biên bản nghiệm thu chuyển bước thi công với trình tự thi công các bước công việc hay các hạng mục công trình qua sổ nhật ký thi công, sổ nhật ký thời tiết công trường để phát hiện ra gian lận trong việc các bên có thông đồng lập biên bản nghiệm thu chuyển bước thi công một cách hình thức, đối phó không. Bên cạnh đó cần kết hợp kiểm tra chất lượng công trình qua các hồ sơ mẫu thí nghiệm như mẫu bê tông, mẫu thép hoặc các biện pháp siêu âm kiểm tra diện tích thép trong bê tông hay phương pháp thống kê, dùng dụng cụ đo lường xác định khối lượng thực thi công so với khối lượng trong hồ sơ thiết kế và hồ sơ hoàn công. So sánh những cam kết của nhà thầu trong hồ sơ dự thầu với thực tế thực hiện vì trong thực tế hồ sơ dự thầu thường được nhà thầu đưa ra trong bài thi với những cam kết ở mức cao, nhất là khâu nhân sự và thiết bị thi công. Nhà thầu thi công dựa vào uy tín, kinh nghiệm một số cán bộ để bố trí họ đảm nhiệm vào một số vị trí quan trọng trong dự án nhưng thực tế những người đó không làm đúng nhiệm vụ như trong hồ sơ dự thầu đã cam kết. Trong hồ sơ thầu cam kết sử dụng một số thiết bị phù hợp nhưng thực tế họ lại không sử dụng những thiết bị đó.Trong khâu này ngoài việc đánh giá tính kinh tế qua kiểm tra biện pháp thi công, biện pháp tổ chức thi công, chất lượng, khối lượng, giá thành nguyên vật liệu đầu vào của nhà thầu thi công, cần so sánh giữa kết cấu giá thành đầu vào trong hồ sơ dự thầu với kết cấu hạch toán giá thành thực tế để xác định những chi phí không hợp lý.Bên cạnh đó đánh giá hiệu quả của công tác đấu thầu cũng vô cùng quan trọng. Công tác đấu thầu được quyết định không chỉ bởi thực thi đúng và đầy đủ quy trình, quy định trong đấu thầu mà còn phụ thuộc rất lớn vào hậu đấu thầu, có nghĩa năng lực thực sự để thực hiện kết quả đấu thầu như thế nào. Từ những cuộc thanh tra đấu thầu cho thấy những vi phạm về thủ tục đấu thầu; nhiều ban quản lý dự án không lập kế hoạch đấu thầu cho toàn bộ dự án như quy định mà vừa làm vừa duyệt dẫn đến thiếu cái nhìn tổng thể cho cả dự án, không nắm được tổng dự toán thì không thể đảm bảo được không vượt tổng dự toán. Không lập kế hoạch đấu thầu tạo khe hở cho nhà thầu chạy thầu, ban quản lý dự án chia nhỏ các gói thầu để chỉ định thầu … tất cả những sai phạm này đều là nguyên nhân trực tiếp gây nên thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng. Vòng đời của một dự án đầu tư và chất lượng các công trình xây dựng phụ thuộc rất nhiều vào khâu quản lý, giám sát chất lượng. Những tiêu cực trong lĩnh vực quản lý đầu tư xây dựng ở mức độ khác nhau xảy ra ở nước ta trong thời gian qua cho thấy sự xuống cấp về tinh thần trách nhiệm và hạn chế trong thể chế quản lý. Để giảm thiểu, ngăn chặn những sai phạm đó cũng như hậu quả của nó đối với xã hội, vừa qua Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 01/2006/NQ-CP ngày 16/1/2006 về những giải pháp chủ yếu chỉ đạo điều hành thực hiện kế hoạch kinh tế – xã hội và ngân sách nhà nước năm 2006. Trong đó yêu cầu các Bộ, ngành, địa phương thực hiện nghiêm Quy chế quản lý đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước, cụ thể là: phải nâng cao trách nhiệm của người ra quyết định và thẩm định các dự án đầu tư; nâng cao chất lượng công tác quản lý đầu tư xây dựng, công tác giám sát và đánh giá đầu tư của các Bộ chủ quản và địa phương từ khâu lập, phê duyệt quy hoạch, chuẩn bị đầu tư đến quyết định đầu tư, thực hiện đầu tư. Từ năm 2006, tất cả các dự án đầu tư đã hoàn thành phải được kiểm toán trước khi quyết toán công trình./.

Hoạt động của Kiểm toán Nhà nước là “ phục vụ việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật”, trong đó, lĩnh vực đầu tư XDCB đang được đặt lên hàng đầu.

Sản phẩm của các dự án đầu tư xây dựng cơ bản là các loại công trình được hình thành trong một quá trình đầu tư XDCB theo trình tự: Lập dự án đầu tư, khảo sát thiết kế, tổ chức thi công, kiểm tra giám sát chất lượng… Cùng với đặc thù sản phẩm của dự án đầu tư xây dựng như vậy, chỉ cần một khâu hay một chủ thể nào đó không đủ năng lực chuyên môn, năng lực quản lý hay đạo đức nghề nghiệp sẽ dẫn đến những thất thoát, lãng phí rất lớn nguồn lực xã hội.

Do vậy áp dụng kiểm toán hoạt động để đánh giá được tính kinh tế, tính hiệu quả, tính hiệu lực trong một dự án đầu tư là rất cần thiết. Với loại hình kiểm toán hoạt động sẽ kiểm tra, đánh giá, xác định cụ thể hơn trách nhiệm trong việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước hay vốn vay nước ngoài trong từng khâu và từng chủ thể tham gia hình thành nên sản phẩm này.

Trong khuôn khổ bài viết, xin đưa ra một vài suy nghĩ về một số khâu của quy trình dự án đầu tư xây dựng.

Khâu chuẩn bị lập kế hoạch đầu tư dự án: Đây là khâu đầu tiên với sự tham gia của các chủ thể: Cơ quan chủ quản, chủ đầu tư, thẩm định dự án, nhà thầu tư vấn lập dự án. Chủ đầu tư chịu trách nhiệm lựa chọn nhà thầu tư vấn lập dự án đầu tư thông qua đấu thầu và ràng buộc bởi hợp đồng giữa chủ đầu tư và nhà thầu tư vấn. Tư vấn lập dự án chịu trách nhiệm khảo sát, thu thập thông tin, phân tích, so sánh, đánh giá để xác định sự cần thiết đầu tư, đề xuất quy mô, công suất, vị trí và những ảnh hưởng tác động đến môi trường, v.v…

Thực tế cho thấy hiệu quả đầu tư của dự án thấp kém so với dự kiến chủ yếu là nằm ở khâu này; kết quả giai đoạn này hầu hết nằm trên tài liệu, văn bản nên ảnh hưởng của nó tới chất lượng công trình không thể hiện ngay, khó nhận biết, thường khi dự án đưa vào hoạt động mới bộc lộ. Chẳng hạn: nhà máy đường đặt không đúng địa điểm dẫn đến nguồn nguyên liệu không đủ cung cấp cho sản xuất, không phát huy hết công suất thiết kế; xây dựng xong cảng cá hay chợ thì tầu đánh cá không cập bến, người dân không đến họp chợ cũng là những chuyện đã từng xảy ra.

Từ thực tế này khi tiến hành kiểm toán cần có sự hiểu biết, phân tích, tổng hợp và đánh giá toàn diện để đưa ra kết luận kiểm toán sâu sát, đánh giá tính hiệu quả, hiệu lực của dự án để xác định trách nhiệm cụ thể từng bước, từng chủ thể đưa ra những kiến nghị xây dựng chế tài đối với cơ quan thẩm định, phê duyệt dự án. Đồng thời có cơ chế cho công tác phản biện nghề nghiệp, phản biện xã hội đối với dự án đầu tư xây dựng.

Khâu khảo sát thiết kế: Bao gồm các giai đoạn thiết kế sơ bộ, thiết kế kỹ thuật, thiết kế thi công trong các lĩnh vực như thiết kế kiến trúc, nền móng, kết cấu, điện, nước, nội thất, phòng chống cháy nổ, dây chuyền công nghệ, thiết bị công trình…. Đây là khâu do chủ đầu tư tổ chức đấu thầu lựa chọn được nhà thầu tư vấn thiết kế đủ năng lực chuyên sâu trong lĩnh vực cần đầu tư, phù hợp với từng loại, từng cấp công trình và có đủ năng lực chuyên môn thiết kế. Thông qua hợp đồng thuê tư vấn thiết kế, chủ đầu tư phải ràng buộc nhà thầu bằng những điều khoản hạn chế rủi ro xảy ra trong thiết kế. Nhà thầu tư vấn thiết kế lúc này sẽ phải chịu trách nhiệm thiết kế đúng theo quy chuẩn, tiêu chuẩn, hướng dẫn kỹ thuật do dự án đầu tư yêu cầu. Khâu khảo sát thiết kế sẽ ảnh hưởng đến chất lượng sử dụng, tuổi thọ công trình. Các sự cố như: Công trình bị lún lệch, xé kết cấu do khoan thăm dò địa chất, thuỷ văn của khu vực xây dựng thiếu chính xác dẫn đến thiết kế nền móng, kết cấu không phù hợp; khảo sát công năng sử dụng không chuyên sâu dẫn đến phải điều chỉnh thiết kế nhiều lần, kéo theo chi phí phát sinh trong quá trình thi công, gây khó khăn cho việc kiểm soát chất lượng và giá thành công trình; năng lực thiết kế hạn chế dẫn đến thiết kế thiếu chi tiết, không cụ thể trong hồ sơ thiết kế thi công nên phải thiết kế bổ sung làm tăng suất đầu tư của dự án … Khi kiểm toán ở khâu này cần đặc biệt lưu ý đến hệ thống kiểm soát chất lượng khảo sát và năng lực thiết kế được thể hiện trong hồ sơ thiết kế của nhà thầu tư vấn thiết kế.

Khâu tổ chức thi công: Sau khi thắng thầu Nhà thầu thi công và chủ đầu tư ký hợp đồng thi công xây lắp, nhà thầu thi công có trách nhiệm tổ chức thi công tuân thủ đúng các điều khoản cam kết trong hợp đồng và hồ sơ dự thầu của dự án. Đây là khâu thường xảy ra sai phạm về chất lượng công trình rõ nét nhất. Chúng ta biết rằng quy trình thi công xây lắp cơ bản không thay đổi, nó phụ thuộc vào biện pháp thi công và tính chất từng loại công trình. Khi kết thúc nội dung công việc nào đó để chuyển bước thi công đều phải có biên bản nghiệm thu kỹ thuật và nghiệm thu khối lượng do tư vấn giám sát, đại diện nhà thầu, đại diện chủ đầu tư xác nhận. Ví dụ nhà thầu thi công đào đất hố móng xong phải có biên bản nghiệm thu khối lượng đất đào và kích thước hố móng đào theo đúng yêu cầu thiết kế kỹ thuật rồi mới chuyển bước sang thi công bê tông lót; nghiệm thu số lượng, chất lượng, vị trí của vật chôn ngầm trước khi đổ bê tông v.v…

Kiểm toán khâu này cần xem xét sự phù hợp giữa trình tự thời gian của các biên bản nghiệm thu chuyển bước thi công với trình tự thi công các bước công việc hay các hạng mục công trình qua sổ nhật ký thi công, sổ nhật ký thời tiết công trường để phát hiện ra gian lận trong việc các bên có thông đồng lập biên bản nghiệm thu chuyển bước thi công một cách hình thức, đối phó không.

Bên cạnh đó cần kết hợp kiểm tra chất lượng công trình qua các hồ sơ mẫu thí nghiệm như mẫu bê tông, mẫu thép hoặc các biện pháp siêu âm kiểm tra diện tích thép trong bê tông hay phương pháp thống kê, dùng dụng cụ đo lường xác định khối lượng thực thi công so với khối lượng trong hồ sơ thiết kế và hồ sơ hoàn công. So sánh những cam kết của nhà thầu trong hồ sơ dự thầu với thực tế thực hiện vì trong thực tế hồ sơ dự thầu thường được nhà thầu đưa ra trong bài thi với những cam kết ở mức cao, nhất là khâu nhân sự và thiết bị thi công. Nhà thầu thi công dựa vào uy tín, kinh nghiệm một số cán bộ để bố trí họ đảm nhiệm vào một số vị trí quan trọng trong dự án nhưng thực tế những người đó không làm đúng nhiệm vụ như trong hồ sơ dự thầu đã cam kết. Trong hồ sơ thầu cam kết sử dụng một số thiết bị phù hợp nhưng thực tế họ lại không sử dụng những thiết bị đó.

Trong khâu này ngoài việc đánh giá tính kinh tế qua kiểm tra biện pháp thi công, biện pháp tổ chức thi công, chất lượng, khối lượng, giá thành nguyên vật liệu đầu vào của nhà thầu thi công, cần so sánh giữa kết cấu giá thành đầu vào trong hồ sơ dự thầu với kết cấu hạch toán giá thành thực tế để xác định những chi phí không hợp lý.

Bên cạnh đó đánh giá hiệu quả của công tác đấu thầu cũng vô cùng quan trọng. Công tác đấu thầu được quyết định không chỉ bởi thực thi đúng và đầy đủ quy trình, quy định trong đấu thầu mà còn phụ thuộc rất lớn vào hậu đấu thầu, có nghĩa năng lực thực sự để thực hiện kết quả đấu thầu như thế nào. Từ những cuộc thanh tra đấu thầu cho thấy những vi phạm về thủ tục đấu thầu; nhiều ban quản lý dự án không lập kế hoạch đấu thầu cho toàn bộ dự án như quy định mà vừa làm vừa duyệt dẫn đến thiếu cái nhìn tổng thể cho cả dự án, không nắm được tổng dự toán thì không thể đảm bảo được không vượt tổng dự toán. Không lập kế hoạch đấu thầu tạo khe hở cho nhà thầu chạy thầu, ban quản lý dự án chia nhỏ các gói thầu để chỉ định thầu … tất cả những sai phạm này đều là nguyên nhân trực tiếp gây nên thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng.

Vòng đời của một dự án đầu tư và chất lượng các công trình xây dựng phụ thuộc rất nhiều vào khâu quản lý, giám sát chất lượng. Những tiêu cực trong lĩnh vực quản lý đầu tư xây dựng ở mức độ khác nhau xảy ra ở nước ta trong thời gian qua cho thấy sự xuống cấp về tinh thần trách nhiệm và hạn chế trong thể chế quản lý. Để giảm thiểu, ngăn chặn những sai phạm đó cũng như hậu quả của nó đối với xã hội, vừa qua Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 01/2006/NQ-CP ngày 16/1/2006 về những giải pháp chủ yếu chỉ đạo điều hành thực hiện kế hoạch kinh tế – xã hội và ngân sách nhà nước năm 2006. Trong đó yêu cầu các Bộ, ngành, địa phương thực hiện nghiêm Quy chế quản lý đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước, cụ thể là: phải nâng cao trách nhiệm của người ra quyết định và thẩm định các dự án đầu tư; nâng cao chất lượng công tác quản lý đầu tư xây dựng, công tác giám sát và đánh giá đầu tư của các Bộ chủ quản và địa phương từ khâu lập, phê duyệt quy hoạch, chuẩn bị đầu tư đến quyết định đầu tư, thực hiện đầu tư. Từ năm 2006, tất cả các dự án đầu tư đã hoàn thành phải được kiểm toán trước khi quyết toán công trình./.

Nghiên cứu trao đổi

Một vài suy nghĩ về kiểm toán dự án đầu tư xây dựng cơ bản

Phim tư liệu

Cổng thông tin điện tử kiểm toán nhà nước

Nghiên cứu trao đổi

Một vài suy nghĩ về kiểm toán dự án đầu tư xây dựng cơ bản

Tin tức liên quan

Phim tư liệu