Đầu tư, mua sắm, quản lý và sử dụng trang thiết bị y tế của Bộ Y tế và 8 tỉnh, thành phố
Việc đầu tư, mua sắm thiếu kế hoạch, lập danh mục mua sắm chưa sát nhu cầu thực tế, thiếu căn cứ xây dựng giá kế hoạch; công tác đấu thầu thiếu chặt chẽ, khách quan… là những hạn chế chủ yếu được KTNN phát hiện qua cuộc kiểm toán Chuyên đề công tác đầu tư, mua sắm, quản lý và sử dụng trang thiết bị y tế (TTBYT) năm 2015 và các năm trước sau có liên quan đối với Bộ Y tế và 8 tỉnh, thành phố trực thuộc T.Ư (gồm: Hà Nội, Hải Phòng, Cần Thơ, Thái Nguyên, Lai Châu, Nghệ An, Hà Giang, Bình Dương).
Thiếu căn cứ xác định danh mục mua sắm trang thiết bị y tế
Đánh giá công tác đầu tư, mua sắm TTBYT là tài sản cố định, KTNN nêu rõ, tại thời điểm kiểm toán (tháng 7/2016), Bộ Y tế đã xây dựng trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt “Quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống y tế đến năm 2010 và tầm nhìn đến năm 2020”, “Quy hoạch phát triển mạng lưới khám, chữa bệnh đến năm 2010 và tầm nhìn 2020” và đang trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt “Quy hoạch phát triển hệ thống y tế Việt Nam đến năm 2020 và định hướng đến năm 2030”, tuy nhiên, Bộ chưa xây dựng kế hoạch trung hạn, dài hạn về đầu tư mua sắm TTBYT để làm căn cứ xác định nhu cầu mua sắm hằng năm.
Qua kiểm toán, KTNN phát hiện, tại TP. Hà Nội có tình trạng đầu tư, mua sắm TTBYT cho các bệnh viện không thuộc Quy hoạch phát triển hệ thống y tế của Thành phố. Trong khi đó, một số danh mục được đầu tư, phải hoàn thành trong giai đoạn 2011-2015 lại chưa được khởi công xây dựng hoặc chưa hoàn thành.
Bên cạnh đó, tại một số đơn vị được kiểm toán, công tác lập dự toán chưa được thực hiện đầy đủ, còn mang tính hình thức, chưa bố trí đủ kinh phí để thực hiện công tác kiểm định, kiểm chuẩn, bảo dưỡng, sửa chữa TTBYT theo quy định. Một số đơn vị lập danh mục TTBYT chưa phù hợp, chưa sát với nhu cầu thực tế dẫn đến phải phê duyệt điều chỉnh, bổ sung; lập giá kế hoạch chưa có căn cứ, cơ sở tin cậy.
KTNN cũng chỉ ra rằng, Bộ Y tế đã thẩm định, phê duyệt dự toán chậm, vượt thời gian quy định; một số gói thầu phê duyệt danh mục mua sắm còn thiếu căn cứ, chưa tổng hợp hết ý kiến của các thành viên trong Hội đồng khoa học. Thậm chí, tại tỉnh Lai Châu còn không thành lập Hội đồng khoa học để thẩm định danh mục y tế trước khi đầu tư. Tại Bệnh viện Hữu nghị Việt Đức, Hội đồng khoa học họp thông qua danh mục cấu hình sơ bộ và dự toán TTBYT một số gói thầu cho có thủ tục để hợp lý hóa, không tiếp thu ý kiến thẩm định của Vụ Trang thiết bị và Công trình y tế, không trình Bộ Y tế phê duyệt kế hoạch đấu thầu mà thực hiện mua trực tiếp theo kết quả đấu thầu của bệnh viện khác.
Trong công tác lựa chọn nhà thầu cung cấp TTBYT, một số cơ sở y tế lập hồ sơ mời thầu chưa đầy đủ, không đảm bảo tính cạnh tranh. Công tác xét thầu tại một số gói thầu thực hiện chưa đúng quy định; chấm thầu chưa bám sát yêu cầu của hồ sơ mời thầu dẫn đến sai lệch kết quả đánh giá. Một số gói thầu thương thảo, ký hợp đồng chưa chặt chẽ; nghiệm thu đưa vào sử dụng một số thiết bị không đảm bảo theo cam kết…
Bất cập “một mặt hàng, nhiều mức giá”
Đối với việc đầu tư, mua sắm TTBYT là vật tư, hóa chất, công cụ, dụng cụ, qua kiểm toán cho thấy, hầu hết các đơn vị xây dựng giá kế hoạch chỉ dựa trên báo giá của các nhà cung ứng mà không căn cứ trên kết quả trúng thầu của năm trước và các đơn vị lân cận trên địa bàn. Hầu hết các đơn vị lập kế hoạch không sát thực tế nên một số vật tư, hóa chất có giá trúng thầu giảm nhiều so với giá kế hoạch, giá trị thực hiện thấp so với hợp đồng đã ký; một số danh mục không có nhà thầu nào tham dự hoặc chỉ có 1 đơn vị tham dự thầu và trúng thầu nên không có sự so sánh cạnh tranh về giá.
Cũng theo đánh giá của KTNN, công tác thẩm định và phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu của Bộ Y tế còn chậm. Đặc biệt, Bộ chưa cập nhật được giá trúng thầu của vật tư, hóa chất trên phạm vi toàn quốc để làm cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác xây dựng và phê duyệt giá kế hoạch, lựa chọn nhà thầu; chưa có hướng dẫn phân loại các vật tư, hóa chất theo nhóm, chất lượng, tiêu chuẩn kỹ thuật phù hợp với từng loại dịch vụ y tế để làm căn cứ phê duyệt giá kế hoạch, tránh tình trạng một mặt hàng nhưng có nhiều đơn vị trúng thầu với các mức giá khác nhau.
Qua kiểm toán tổng hợp cho thấy, có nhiều loại vật tư, hóa chất giá trúng thầu giảm so với giá kế hoạch như: Bệnh viện K có 7 loại giảm từ 34,9 - 449,5%; Viện Huyết học - Truyền máu T.Ư có 4 loại giảm từ 33 - 191%; Bệnh viện Thống nhất có 5 loại giảm từ 40,3 - 238,3%...
Hơn nữa, hầu hết các bệnh viện có sự phê duyệt giá kế hoạch khác nhau cho một loại vật tư, hóa chất và cùng một nhà cung cấp, giữa giá được phê duyệt cao nhất và thấp nhất có sự khác biệt rất lớn. Trong đó, nhóm vật tư có loại gấp 6,7 lần (giá 1 kim cánh bướm của Bệnh viện Hữu nghị Việt Đức là 1.090 đồng, Bệnh viện Chợ Rẫy là 7.350 đồng), có loại gấp 4,8 lần (giá 1 dây truyền huyết thanh tại Bệnh viện Bạch Mai là 3.675 đồng, Bệnh viện Hữu nghị Việt Đức là 18.000 đồng). Tương tự, nhóm hóa chất có loại gấp 5,8 lần, có loại gấp 3,1 lần và có loại gấp 3 lần.
Tại các địa phương, KTNN phát hiện hiện tượng chia nhỏ gói thầu để thực hiện chỉ định thầu. Cùng với đó, việc thẩm định kế hoạch, lựa chọn nhà thầu còn mang tính hình thức, bất cập khi xác định theo báo giá do chủ đầu tư thu thập từ các DN cung cấp (không phải là đơn vị nhập khẩu chính thức), thiếu sự phân tích, đánh giá của đơn vị chuyên môn nên chưa phản ánh chính xác, khách quan giá thị trường.
Bên cạnh đó, KTNN cũng chỉ ra, trong công tác lựa chọn nhà thầu, một số hồ sơ mời thầu thông số quá chi tiết; chưa quy định đầy đủ về thời hạn sử dụng của vật tư, hóa chất tại thời điểm cung cấp; tiêu chuẩn đánh giá về mặt kỹ thuật còn bất cập. Công tác chấm thầu chưa chặt chẽ, thiếu khách quan, chưa chính xác dẫn đến sai lệch kết quả đánh giá. Một số gói thầu hợp đồng ký không chặt chẽ về tiến độ cung cấp hàng hóa; nhiều danh mục vật tư, hóa chất được bàn giao không đáp ứng yêu cầu về hạn sử dụng theo cam kết, cá biệt có những hóa chất hạn sử dụng chỉ còn 6 ngày.
Nơi “đắp chiếu”, nơi thiếu trang thiết bị
Kết quả kiểm toán các đơn vị trực thuộc Bộ Y tế cho thấy, việc quản lý, sử dụng TTBYT tại một số đơn vị còn thiếu chặt chẽ nên có tình trạng TTBYT sử dụng kém hiệu quả, ít sử dụng. Một số đơn vị do chưa xác định nhu cầu cấp thiết hay xác định nhu cầu mua sắm chưa phù hợp với điều kiện cơ sở hạ tầng, nguồn nhân lực nên khi đầu tư mua sắm chưa đưa vào khai thác, sử dụng hoặc ít sử dụng gây lãng phí cho NSNN. Tại 15 đơn vị kiểm toán chi tiết, có 98 thiết bị chưa sử dụng và thiết bị ít sử dụng, tương ứng với 46,5 tỷ đồng; có 157 thiết bị hỏng chưa kịp thời sửa chữa tương ứng gần 74,7 tỷ đồng; 228 thiết bị hỏng không sửa chữa được tương ứng 45,8 tỷ đồng, trong đó, một số đơn vị có thiết bị mới đưa vào sử dụng nhưng đã bị hỏng, phải sửa chữa, khắc phục; thiết bị chưa hết thời gian tính hao mòn nhưng đã bị hỏng, không sử dụng được. Ngoài ra, một số đơn vị sử dụng thiết bị của đơn vị ngoài nhưng không ký hợp đồng mượn máy và không có tài liệu chứng minh xuất xứ, chất lượng của máy.
Công tác kiểm kê TTBYT của các đơn vị cũng chưa đảm bảo quy định, chưa thực hiện kiểm kê hoặc công tác kiểm kê chỉ là hình thức; trong biên bản kiểm kê cuối năm không ghi đầy đủ xuất xứ, không ghi tình trạng thiết bị thừa, thiếu, hỏng để đề xuất kiến nghị xử lý theo quy định; cuối năm không thực hiện kiểm kê thiết bị liên doanh, liên kết…
Theo kết quả kiểm toán tại 8 tỉnh, thành phố, tổng số trang thiết bị hỏng, sử dụng còn hạn chế là 1.225 thiết bị với tổng nguyên giá là hơn 371,8 tỷ đồng, trong đó: trang thiết bị hỏng không khắc phục được là 649 thiết bị, tổng nguyên giá 68,5 tỷ đồng; trang thiết bị hỏng chưa được sửa chữa 120 thiết bị, tổng nguyên giá 151,7 tỷ đồng; trang thiết bị chưa hoặc ít sử dụng 456 thiết bị, tổng nguyên giá 151,5 tỷ đồng. Cá biệt, còn khá nhiều thiết bị được đầu tư mới nhưng chưa đưa vào sử dụng hoặc mới đưa vào sử dụng đã hỏng.
Báo cáo kiểm toán chỉ rõ, nguyên nhân của tình trạng trên là do công tác xác định nhu cầu đầu tư chưa chính xác; công tác quản lý thiết bị tại cơ sở y tế, trình độ bác sỹ, kỹ thuật viên vận hành, bảo trì, sửa chữa thiết bị y tế còn hạn chế; kinh phí cấp cho hoạt động duy tu, sửa chữa thiết bị hạn hẹp, không đáp ứng được nhu cầu; nhiều thủ tục hành chính làm chậm thời gian sửa chữa thiết bị… Tại các địa phương, nhiều thiết bị còn tồn đọng đã làm giảm hiệu quả đầu tư, ảnh hưởng trực tiếp đến công tác khám, chữa bệnh cho người dân.
Trong khi đó, tại các bệnh viện đa khoa tuyến tỉnh, tuyến huyện lại chưa được trang bị đầy đủ theo quy định của Bộ Y tế; Bệnh viện Y học cổ truyền, Trung tâm Pháp y thiếu khá nhiều danh mục TTBYT thiết yếu…
Nhìn chung, do nguồn kinh phí hạn hẹp, đầu tư từ nhiều nguồn vốn, nhiều thời điểm nên trang thiết bị của các cơ sở y tế còn thiếu, chưa đồng bộ, một số thiết bị công nghệ đã lạc hậu. Trang bị trên xe cứu thương chuyên dùng không đầy đủ theo quy định; cơ sở hạ tầng tại một số cơ sở y tế còn thiếu, chưa đồng bộ, xuống cấp, chưa đáp ứng yêu cầu khám, chữa bệnh, ảnh hưởng nhiều đến công tác chăm sóc sức khỏe nhân dân.
Lỏng lẻo trong quản lý, kiểm soát vật tư, hóa chất
Kết quả kiểm toán cũng chỉ ra tình trạng thiếu chặt chẽ trong quản lý, kiểm soát việc nhập xuất, theo dõi, ghi chép vật tư, hóa chất tại các cơ sở y tế. Theo đó, hàng hóa bàn giao không ghi đầy đủ xuất xứ, hạn sử dụng, tiêu chuẩn chất lượng. Kiểm kê kho còn phát hiện thừa, thiếu nhưng chưa xử lý dứt điểm dẫn đến chênh lệch giữa số tồn trên sổ sách và thực tế; chưa tuân thủ quy định xuất, nhập tồn; sổ theo dõi chưa phản ánh đầy đủ số lượng vật tư, hóa chất xuất nhập hằng ngày, còn tẩy xóa; cơ sở vật chất tại một số đơn vị không đảm bảo cho công tác quản lý, lưu trữ, bảo quản hóa chất, vật tư.
Cũng theo kết quả kiểm toán, nhiều cơ sở y tế chưa xây dựng định mức tiêu hao vật tư, hóa chất làm căn cứ quản lý chặt chẽ và kiểm soát chi phí vật tư, hóa chất sử dụng. Tình trạng này xảy ra tại một số bệnh viện thuộc Bộ Y tế; 12/13 đơn vị được kiểm toán tại TP. Hà Nội; 6/7 đơn vị được kiểm toán tại TP. Hải Phòng… Công tác lập kế hoạch, dự trù, tổng hợp nhu cầu còn chưa sát dẫn đến có đơn vị để tồn kho lớn, trong khi có một số đơn vị cung ứng hàng cho các kho lẻ chưa kịp thời, ảnh hưởng đến công tác điều trị, khám, chữa bệnh.
Kết quả kiểm toán cũng chỉ ra tại một số đơn vị, vật tư còn tồn ở các khoa nhưng đã quyết toán kinh phí, tổng số tiền hơn 4,5 tỷ đồng. Tại Bệnh viện Tai Mũi Họng T.Ư, có tình trạng vật tư sử dụng cho người bệnh nhưng Bệnh viện không nhập, không quản lý chất lượng, giá cả vật tư mà để các công ty trực tiếp cung cấp cho người bệnh.
Cá biệt, tại Bệnh viện Đại học Y dược TP. HCM, KTNN phát hiện tình trạng thu tiền vật tư tiêu hao thiết yếu mà người bệnh đã sử dụng như: găng tay, bông gạc, kim khâu, bơm kim tiêm… trong khi về nguyên tắc các vật tư này đã được kết cấu trong giá dịch vụ y tế. Chọn mẫu các dịch vụ y tế là các ca phẫu thuật tại phòng mổ năm 2015, tổng số vật tư tiêu hao thông thường đã thu tiền của bệnh nhân là hơn 1,4 tỷ đồng; Bệnh viện thực hiện thu tăng thêm 5 - 10% so với giá trúng thầu của vật tư khi thu tiền của bệnh nhân, tổng số tiền thu tăng thêm trong năm 2015 là hơn 11,9 tỷ đồng.
“Khoảng trống” trong điều hành, giám sát
Đánh giá công tác điều hành, giám sát và ban hành các văn bản pháp quy về đầu tư, mua sắm, quản lý, sử dụng TTBYT, kết quả kiểm toán chỉ ra nhiều hạn chế. Theo đó, Viện Trang thiết bị và Công trình y tế là đơn vị có chức năng thực hiện các hoạt động liên quan đến việc kiểm định, hiệu chuẩn, kiểm tra, đánh giá chất lượng TTBYT. Nhưng đến thời điểm kiểm toán (tháng 7/2016), Viện chưa thực hiện hoạt động này. Viện cũng chưa thực hiện lưu giữ đầy đủ hồ sơ kiểm tra chất lượng hàng hóa nhập khẩu; quy trình kiểm tra chất lượng tủ cấy vi sinh, tủ sấy tiệt trùng có một số chỉ tiêu không theo tiêu chuẩn.
Kết quả kiểm toán cũng cho thấy, Bộ Y tế chưa ban hành các văn bản về đầu tư, mua sắm TTBYT; một số văn bản về quản lý, sử dụng đã bộc lộ bất cập nhưng chưa được sửa đổi, bổ sung. Chọn mẫu một số trang thiết bị nhập khẩu cho thấy, cấp phép nhập khẩu TTBYT nhưng không kiểm tra các điều kiện về pháp lý, nhân sự, cơ sở vật chất theo quy định; thời gian thực tế xử lý, giải quyết hồ sơ xin nhập khẩu vượt quá quy định; các đơn vị nhập khẩu không báo cáo đúng thời điểm quy định.
Bên cạnh đó, Bộ Y tế cũng chưa ban hành các văn bản quy định cụ thể về đấu thầu TTBYT, đặc biệt là công tác xây dựng, phê duyệt kế hoạch đấu thầu mua sắm hóa chất, vật tư tiêu hao còn nhiều bất cập như: chưa phân nhóm vật tư, hóa chất theo chủng loại, tiêu chuẩn kỹ thuật phù hợp với loại dịch vụ y tế; chưa xây dựng bộ dữ liệu giá trúng thầu của các mặt hàng hóa chất, vật tư tiêu hao để cung cấp cho các cơ sở y tế làm căn cứ xây dựng giá kế hoạch. Công tác phân cấp ủy quyền phê duyệt danh mục mua sắm không còn phù hợp với Nghị định số 16/2015/NĐ-CP và Nghị định số 85/2012/NĐ-CP của Chính phủ; chưa thực hiện phân cấp thẩm định, phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu dẫn đến tình trạng quá tải, phê duyệt chậm, ảnh hưởng đến hoạt động của bệnh viện.
Tương tự, tại các địa phương cũng chưa chú trọng đến việc ban hành các văn bản về quản lý, sử dụng hóa chất, vật tư tiêu hao; chưa xây dựng quy chế, quy trình mua sắm, quản lý TTBYT cụ thể cho các cơ sở y tế; chưa chú trọng công tác đào tạo, bồi dưỡng về bảo trì, bảo dưỡng, sửa chữa cũng như công tác thanh kiểm tra, rà soát, đánh giá hiện trạng quản lý, sử dụng TTBYT…
Kiểm toán nhà nước tư vấn hoàn thiện cơ chế, chính sách
Qua kết quả kiểm toán, cùng với việc kiến nghị xử lý tài chính 32,2 tỷ đồng, KTNN kiến nghị Bộ Y tế và UBND 8 tỉnh, thành phố được kiểm toán chấn chỉnh công tác đầu tư, mua sắm, quản lý và sử dụng TTBYT; chấn chỉnh, nâng cao chất lượng công tác đấu thầu, mua sắm TTBYT. Trong đó, KTNN kiến nghị Bộ Y tế và các địa phương chỉ đạo rà soát, xác định cụ thể danh mục TTBYT chưa sử dụng hoặc sử dụng ít hiệu quả, có phương án xử lý, điều chuyển để đưa TTBYT vào sử dụng, tránh lãng phí, nâng cao hiệu quả đầu tư. KTNN cũng kiến nghị Bộ Y tế rà soát lại các dự án, chương trình y tế có mua sắm TTBYT cấp cho các địa phương và các cơ sở y tế thuộc Bộ, thống nhất với địa phương, cơ sở y tế về danh mục TTBYT cần mua, tránh tình trạng TTBYT không sử dụng do không có nhu cầu hoặc không phù hợp.
Đặc biệt, từ thực tế kiểm toán, KTNN đã tư vấn cho Bộ Y tế ban hành, bổ sung, sửa đổi văn bản hướng dẫn thực hiện công tác quản lý TTBYT. Theo đó, Bộ Y tế cần sửa đổi, bổ sung Thông tư số 15/2007/TT-BYT ngày 12/12/2007 hướng dẫn thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về việc sử dụng tài sản để liên doanh, liên kết hoặc góp vốn liên doanh để mua sắm trang thiết bị phục vụ hoạt động của các cơ sở y tế công lập (Thông tư 15). Cụ thể, bổ sung các quy định, hướng dẫn đối với hoạt động liên kết đặt máy bán hóa chất tại các cơ sở y tế, trong đó có hướng dẫn, quy định rõ về đối tượng, điều kiện, nguồn gốc, xuất xứ, giá hóa chất… để thực hiện thống nhất trong toàn ngành, tránh bị lợi dụng, gây thiệt hại cho người bệnh và cơ sở y tế.
Đồng thời, Thông tư 15 cần được sửa đổi, bổ sung quy định về đối tượng liên doanh, liên kết, trong đó, xác định rõ đối tượng liên doanh, liên kết; hạn chế, tiến tới chấm dứt liên doanh, liên kết đặt máy để khai thác từng dịch vụ y tế riêng biệt theo từng máy, mở rộng hình thức huy động vốn theo lãi suất thỏa thuận để đầu tư mua thiết bị hoặc góp vốn đầu tư xây dựng mới cơ sở khám, chữa bệnh.
KTNN cũng đề nghị Bộ Y tế ban hành văn bản hướng dẫn để tổ chức thực hiện quản lý TTBYT theo quy định tại Nghị định số 36/2016/NĐ-CP. Trong đó, Bộ cần nghiên cứu ban hành văn bản hướng dẫn về công tác đấu thầu mua vật tư, hóa chất tiêu hao theo hướng có quy định về tiêu chuẩn kỹ thuật, hạn sử dụng của vật tư hóa chất bảo đảm chất lượng dịch vụ y tế, căn cứ xác định danh mục và giá kế hoạch vật tư, hóa chất cần mua; sớm thực hiện đăng tải công khai trên Cổng thông tin điện tử của Bộ Y tế thông tin về giá trúng thầu mua sắm TTBYT của các cơ sở y tế trên phạm vi toàn quốc; thường xuyên, kịp thời cập nhật thông tin về giá TTBYT để phục vụ công tác quản lý. Bên cạnh đó, Bộ Y tế cần hướng dẫn, quy định về nguyên tắc, căn cứ xây dựng định mức tiêu hao vật tư, hóa chất cơ bản cho các dịch vụ y tế để thực hiện thống nhất tại các cơ sở y tế, nhằm sử dụng vật tư, hóa chất tiết kiệm, hiệu quả, nâng cao chất lượng dịch vụ y tế. Đồng thời, Bộ cần nghiên cứu, ban hành văn bản quy định về đấu thầu mua sắm một số hóa chất xét nghiệm, vật tư thay thế đặc thù để tránh việc đấu thầu hình thức (chỉ có 1 nhà thầu tham dự và trúng thầu).
KTNN cũng tư vấn cho Bộ Y tế sửa đổi, bổ sung danh mục TTBYT bệnh viện đa khoa tuyến tỉnh, huyện, xã, ban hành kèm theo Quyết định số 437/QĐ-BYT ngày 20/02/2002 và Quyết định số 1020/QĐ-BYT ngày 22/3/2004 của Bộ Y tế để đảm bảo cơ cấu tổ chức, danh mục TTBYT quy định tại các cơ sở y tế phù hợp với điều kiện khám, chữa bệnh thực tế.
Báo Kiểm toán số 1, 2, 3/2019
Đánh giá công tác đầu tư, mua sắm TTBYT là tài sản cố định, KTNN nêu rõ, tại thời điểm kiểm toán (tháng 7/2016), Bộ Y tế đã xây dựng trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt “Quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống y tế đến năm 2010 và tầm nhìn đến năm 2020”, “Quy hoạch phát triển mạng lưới khám, chữa bệnh đến năm 2010 và tầm nhìn 2020” và đang trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt “Quy hoạch phát triển hệ thống y tế Việt Nam đến năm 2020 và định hướng đến năm 2030”, tuy nhiên, Bộ chưa xây dựng kế hoạch trung hạn, dài hạn về đầu tư mua sắm TTBYT để làm căn cứ xác định nhu cầu mua sắm hằng năm.
Qua kiểm toán, KTNN phát hiện, tại TP. Hà Nội có tình trạng đầu tư, mua sắm TTBYT cho các bệnh viện không thuộc Quy hoạch phát triển hệ thống y tế của Thành phố. Trong khi đó, một số danh mục được đầu tư, phải hoàn thành trong giai đoạn 2011-2015 lại chưa được khởi công xây dựng hoặc chưa hoàn thành.
Bên cạnh đó, tại một số đơn vị được kiểm toán, công tác lập dự toán chưa được thực hiện đầy đủ, còn mang tính hình thức, chưa bố trí đủ kinh phí để thực hiện công tác kiểm định, kiểm chuẩn, bảo dưỡng, sửa chữa TTBYT theo quy định. Một số đơn vị lập danh mục TTBYT chưa phù hợp, chưa sát với nhu cầu thực tế dẫn đến phải phê duyệt điều chỉnh, bổ sung; lập giá kế hoạch chưa có căn cứ, cơ sở tin cậy.
KTNN cũng chỉ ra rằng, Bộ Y tế đã thẩm định, phê duyệt dự toán chậm, vượt thời gian quy định; một số gói thầu phê duyệt danh mục mua sắm còn thiếu căn cứ, chưa tổng hợp hết ý kiến của các thành viên trong Hội đồng khoa học. Thậm chí, tại tỉnh Lai Châu còn không thành lập Hội đồng khoa học để thẩm định danh mục y tế trước khi đầu tư. Tại Bệnh viện Hữu nghị Việt Đức, Hội đồng khoa học họp thông qua danh mục cấu hình sơ bộ và dự toán TTBYT một số gói thầu cho có thủ tục để hợp lý hóa, không tiếp thu ý kiến thẩm định của Vụ Trang thiết bị và Công trình y tế, không trình Bộ Y tế phê duyệt kế hoạch đấu thầu mà thực hiện mua trực tiếp theo kết quả đấu thầu của bệnh viện khác.
Trong công tác lựa chọn nhà thầu cung cấp TTBYT, một số cơ sở y tế lập hồ sơ mời thầu chưa đầy đủ, không đảm bảo tính cạnh tranh. Công tác xét thầu tại một số gói thầu thực hiện chưa đúng quy định; chấm thầu chưa bám sát yêu cầu của hồ sơ mời thầu dẫn đến sai lệch kết quả đánh giá. Một số gói thầu thương thảo, ký hợp đồng chưa chặt chẽ; nghiệm thu đưa vào sử dụng một số thiết bị không đảm bảo theo cam kết…
Bất cập “một mặt hàng, nhiều mức giá”
Đối với việc đầu tư, mua sắm TTBYT là vật tư, hóa chất, công cụ, dụng cụ, qua kiểm toán cho thấy, hầu hết các đơn vị xây dựng giá kế hoạch chỉ dựa trên báo giá của các nhà cung ứng mà không căn cứ trên kết quả trúng thầu của năm trước và các đơn vị lân cận trên địa bàn. Hầu hết các đơn vị lập kế hoạch không sát thực tế nên một số vật tư, hóa chất có giá trúng thầu giảm nhiều so với giá kế hoạch, giá trị thực hiện thấp so với hợp đồng đã ký; một số danh mục không có nhà thầu nào tham dự hoặc chỉ có 1 đơn vị tham dự thầu và trúng thầu nên không có sự so sánh cạnh tranh về giá.
Cũng theo đánh giá của KTNN, công tác thẩm định và phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu của Bộ Y tế còn chậm. Đặc biệt, Bộ chưa cập nhật được giá trúng thầu của vật tư, hóa chất trên phạm vi toàn quốc để làm cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác xây dựng và phê duyệt giá kế hoạch, lựa chọn nhà thầu; chưa có hướng dẫn phân loại các vật tư, hóa chất theo nhóm, chất lượng, tiêu chuẩn kỹ thuật phù hợp với từng loại dịch vụ y tế để làm căn cứ phê duyệt giá kế hoạch, tránh tình trạng một mặt hàng nhưng có nhiều đơn vị trúng thầu với các mức giá khác nhau.
Qua kiểm toán tổng hợp cho thấy, có nhiều loại vật tư, hóa chất giá trúng thầu giảm so với giá kế hoạch như: Bệnh viện K có 7 loại giảm từ 34,9 - 449,5%; Viện Huyết học - Truyền máu T.Ư có 4 loại giảm từ 33 - 191%; Bệnh viện Thống nhất có 5 loại giảm từ 40,3 - 238,3%...
Hơn nữa, hầu hết các bệnh viện có sự phê duyệt giá kế hoạch khác nhau cho một loại vật tư, hóa chất và cùng một nhà cung cấp, giữa giá được phê duyệt cao nhất và thấp nhất có sự khác biệt rất lớn. Trong đó, nhóm vật tư có loại gấp 6,7 lần (giá 1 kim cánh bướm của Bệnh viện Hữu nghị Việt Đức là 1.090 đồng, Bệnh viện Chợ Rẫy là 7.350 đồng), có loại gấp 4,8 lần (giá 1 dây truyền huyết thanh tại Bệnh viện Bạch Mai là 3.675 đồng, Bệnh viện Hữu nghị Việt Đức là 18.000 đồng). Tương tự, nhóm hóa chất có loại gấp 5,8 lần, có loại gấp 3,1 lần và có loại gấp 3 lần.
Tại các địa phương, KTNN phát hiện hiện tượng chia nhỏ gói thầu để thực hiện chỉ định thầu. Cùng với đó, việc thẩm định kế hoạch, lựa chọn nhà thầu còn mang tính hình thức, bất cập khi xác định theo báo giá do chủ đầu tư thu thập từ các DN cung cấp (không phải là đơn vị nhập khẩu chính thức), thiếu sự phân tích, đánh giá của đơn vị chuyên môn nên chưa phản ánh chính xác, khách quan giá thị trường.
Bên cạnh đó, KTNN cũng chỉ ra, trong công tác lựa chọn nhà thầu, một số hồ sơ mời thầu thông số quá chi tiết; chưa quy định đầy đủ về thời hạn sử dụng của vật tư, hóa chất tại thời điểm cung cấp; tiêu chuẩn đánh giá về mặt kỹ thuật còn bất cập. Công tác chấm thầu chưa chặt chẽ, thiếu khách quan, chưa chính xác dẫn đến sai lệch kết quả đánh giá. Một số gói thầu hợp đồng ký không chặt chẽ về tiến độ cung cấp hàng hóa; nhiều danh mục vật tư, hóa chất được bàn giao không đáp ứng yêu cầu về hạn sử dụng theo cam kết, cá biệt có những hóa chất hạn sử dụng chỉ còn 6 ngày.
Nơi “đắp chiếu”, nơi thiếu trang thiết bị
Kết quả kiểm toán các đơn vị trực thuộc Bộ Y tế cho thấy, việc quản lý, sử dụng TTBYT tại một số đơn vị còn thiếu chặt chẽ nên có tình trạng TTBYT sử dụng kém hiệu quả, ít sử dụng. Một số đơn vị do chưa xác định nhu cầu cấp thiết hay xác định nhu cầu mua sắm chưa phù hợp với điều kiện cơ sở hạ tầng, nguồn nhân lực nên khi đầu tư mua sắm chưa đưa vào khai thác, sử dụng hoặc ít sử dụng gây lãng phí cho NSNN. Tại 15 đơn vị kiểm toán chi tiết, có 98 thiết bị chưa sử dụng và thiết bị ít sử dụng, tương ứng với 46,5 tỷ đồng; có 157 thiết bị hỏng chưa kịp thời sửa chữa tương ứng gần 74,7 tỷ đồng; 228 thiết bị hỏng không sửa chữa được tương ứng 45,8 tỷ đồng, trong đó, một số đơn vị có thiết bị mới đưa vào sử dụng nhưng đã bị hỏng, phải sửa chữa, khắc phục; thiết bị chưa hết thời gian tính hao mòn nhưng đã bị hỏng, không sử dụng được. Ngoài ra, một số đơn vị sử dụng thiết bị của đơn vị ngoài nhưng không ký hợp đồng mượn máy và không có tài liệu chứng minh xuất xứ, chất lượng của máy.
Công tác kiểm kê TTBYT của các đơn vị cũng chưa đảm bảo quy định, chưa thực hiện kiểm kê hoặc công tác kiểm kê chỉ là hình thức; trong biên bản kiểm kê cuối năm không ghi đầy đủ xuất xứ, không ghi tình trạng thiết bị thừa, thiếu, hỏng để đề xuất kiến nghị xử lý theo quy định; cuối năm không thực hiện kiểm kê thiết bị liên doanh, liên kết…
Theo kết quả kiểm toán tại 8 tỉnh, thành phố, tổng số trang thiết bị hỏng, sử dụng còn hạn chế là 1.225 thiết bị với tổng nguyên giá là hơn 371,8 tỷ đồng, trong đó: trang thiết bị hỏng không khắc phục được là 649 thiết bị, tổng nguyên giá 68,5 tỷ đồng; trang thiết bị hỏng chưa được sửa chữa 120 thiết bị, tổng nguyên giá 151,7 tỷ đồng; trang thiết bị chưa hoặc ít sử dụng 456 thiết bị, tổng nguyên giá 151,5 tỷ đồng. Cá biệt, còn khá nhiều thiết bị được đầu tư mới nhưng chưa đưa vào sử dụng hoặc mới đưa vào sử dụng đã hỏng.
Báo cáo kiểm toán chỉ rõ, nguyên nhân của tình trạng trên là do công tác xác định nhu cầu đầu tư chưa chính xác; công tác quản lý thiết bị tại cơ sở y tế, trình độ bác sỹ, kỹ thuật viên vận hành, bảo trì, sửa chữa thiết bị y tế còn hạn chế; kinh phí cấp cho hoạt động duy tu, sửa chữa thiết bị hạn hẹp, không đáp ứng được nhu cầu; nhiều thủ tục hành chính làm chậm thời gian sửa chữa thiết bị… Tại các địa phương, nhiều thiết bị còn tồn đọng đã làm giảm hiệu quả đầu tư, ảnh hưởng trực tiếp đến công tác khám, chữa bệnh cho người dân.
Trong khi đó, tại các bệnh viện đa khoa tuyến tỉnh, tuyến huyện lại chưa được trang bị đầy đủ theo quy định của Bộ Y tế; Bệnh viện Y học cổ truyền, Trung tâm Pháp y thiếu khá nhiều danh mục TTBYT thiết yếu…
Nhìn chung, do nguồn kinh phí hạn hẹp, đầu tư từ nhiều nguồn vốn, nhiều thời điểm nên trang thiết bị của các cơ sở y tế còn thiếu, chưa đồng bộ, một số thiết bị công nghệ đã lạc hậu. Trang bị trên xe cứu thương chuyên dùng không đầy đủ theo quy định; cơ sở hạ tầng tại một số cơ sở y tế còn thiếu, chưa đồng bộ, xuống cấp, chưa đáp ứng yêu cầu khám, chữa bệnh, ảnh hưởng nhiều đến công tác chăm sóc sức khỏe nhân dân.
Lỏng lẻo trong quản lý, kiểm soát vật tư, hóa chất
Kết quả kiểm toán cũng chỉ ra tình trạng thiếu chặt chẽ trong quản lý, kiểm soát việc nhập xuất, theo dõi, ghi chép vật tư, hóa chất tại các cơ sở y tế. Theo đó, hàng hóa bàn giao không ghi đầy đủ xuất xứ, hạn sử dụng, tiêu chuẩn chất lượng. Kiểm kê kho còn phát hiện thừa, thiếu nhưng chưa xử lý dứt điểm dẫn đến chênh lệch giữa số tồn trên sổ sách và thực tế; chưa tuân thủ quy định xuất, nhập tồn; sổ theo dõi chưa phản ánh đầy đủ số lượng vật tư, hóa chất xuất nhập hằng ngày, còn tẩy xóa; cơ sở vật chất tại một số đơn vị không đảm bảo cho công tác quản lý, lưu trữ, bảo quản hóa chất, vật tư.
Cũng theo kết quả kiểm toán, nhiều cơ sở y tế chưa xây dựng định mức tiêu hao vật tư, hóa chất làm căn cứ quản lý chặt chẽ và kiểm soát chi phí vật tư, hóa chất sử dụng. Tình trạng này xảy ra tại một số bệnh viện thuộc Bộ Y tế; 12/13 đơn vị được kiểm toán tại TP. Hà Nội; 6/7 đơn vị được kiểm toán tại TP. Hải Phòng… Công tác lập kế hoạch, dự trù, tổng hợp nhu cầu còn chưa sát dẫn đến có đơn vị để tồn kho lớn, trong khi có một số đơn vị cung ứng hàng cho các kho lẻ chưa kịp thời, ảnh hưởng đến công tác điều trị, khám, chữa bệnh.
Kết quả kiểm toán cũng chỉ ra tại một số đơn vị, vật tư còn tồn ở các khoa nhưng đã quyết toán kinh phí, tổng số tiền hơn 4,5 tỷ đồng. Tại Bệnh viện Tai Mũi Họng T.Ư, có tình trạng vật tư sử dụng cho người bệnh nhưng Bệnh viện không nhập, không quản lý chất lượng, giá cả vật tư mà để các công ty trực tiếp cung cấp cho người bệnh.
Cá biệt, tại Bệnh viện Đại học Y dược TP. HCM, KTNN phát hiện tình trạng thu tiền vật tư tiêu hao thiết yếu mà người bệnh đã sử dụng như: găng tay, bông gạc, kim khâu, bơm kim tiêm… trong khi về nguyên tắc các vật tư này đã được kết cấu trong giá dịch vụ y tế. Chọn mẫu các dịch vụ y tế là các ca phẫu thuật tại phòng mổ năm 2015, tổng số vật tư tiêu hao thông thường đã thu tiền của bệnh nhân là hơn 1,4 tỷ đồng; Bệnh viện thực hiện thu tăng thêm 5 - 10% so với giá trúng thầu của vật tư khi thu tiền của bệnh nhân, tổng số tiền thu tăng thêm trong năm 2015 là hơn 11,9 tỷ đồng.
“Khoảng trống” trong điều hành, giám sát
Đánh giá công tác điều hành, giám sát và ban hành các văn bản pháp quy về đầu tư, mua sắm, quản lý, sử dụng TTBYT, kết quả kiểm toán chỉ ra nhiều hạn chế. Theo đó, Viện Trang thiết bị và Công trình y tế là đơn vị có chức năng thực hiện các hoạt động liên quan đến việc kiểm định, hiệu chuẩn, kiểm tra, đánh giá chất lượng TTBYT. Nhưng đến thời điểm kiểm toán (tháng 7/2016), Viện chưa thực hiện hoạt động này. Viện cũng chưa thực hiện lưu giữ đầy đủ hồ sơ kiểm tra chất lượng hàng hóa nhập khẩu; quy trình kiểm tra chất lượng tủ cấy vi sinh, tủ sấy tiệt trùng có một số chỉ tiêu không theo tiêu chuẩn.
Kết quả kiểm toán cũng cho thấy, Bộ Y tế chưa ban hành các văn bản về đầu tư, mua sắm TTBYT; một số văn bản về quản lý, sử dụng đã bộc lộ bất cập nhưng chưa được sửa đổi, bổ sung. Chọn mẫu một số trang thiết bị nhập khẩu cho thấy, cấp phép nhập khẩu TTBYT nhưng không kiểm tra các điều kiện về pháp lý, nhân sự, cơ sở vật chất theo quy định; thời gian thực tế xử lý, giải quyết hồ sơ xin nhập khẩu vượt quá quy định; các đơn vị nhập khẩu không báo cáo đúng thời điểm quy định.
Bên cạnh đó, Bộ Y tế cũng chưa ban hành các văn bản quy định cụ thể về đấu thầu TTBYT, đặc biệt là công tác xây dựng, phê duyệt kế hoạch đấu thầu mua sắm hóa chất, vật tư tiêu hao còn nhiều bất cập như: chưa phân nhóm vật tư, hóa chất theo chủng loại, tiêu chuẩn kỹ thuật phù hợp với loại dịch vụ y tế; chưa xây dựng bộ dữ liệu giá trúng thầu của các mặt hàng hóa chất, vật tư tiêu hao để cung cấp cho các cơ sở y tế làm căn cứ xây dựng giá kế hoạch. Công tác phân cấp ủy quyền phê duyệt danh mục mua sắm không còn phù hợp với Nghị định số 16/2015/NĐ-CP và Nghị định số 85/2012/NĐ-CP của Chính phủ; chưa thực hiện phân cấp thẩm định, phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu dẫn đến tình trạng quá tải, phê duyệt chậm, ảnh hưởng đến hoạt động của bệnh viện.
Tương tự, tại các địa phương cũng chưa chú trọng đến việc ban hành các văn bản về quản lý, sử dụng hóa chất, vật tư tiêu hao; chưa xây dựng quy chế, quy trình mua sắm, quản lý TTBYT cụ thể cho các cơ sở y tế; chưa chú trọng công tác đào tạo, bồi dưỡng về bảo trì, bảo dưỡng, sửa chữa cũng như công tác thanh kiểm tra, rà soát, đánh giá hiện trạng quản lý, sử dụng TTBYT…
Kiểm toán nhà nước tư vấn hoàn thiện cơ chế, chính sách
Qua kết quả kiểm toán, cùng với việc kiến nghị xử lý tài chính 32,2 tỷ đồng, KTNN kiến nghị Bộ Y tế và UBND 8 tỉnh, thành phố được kiểm toán chấn chỉnh công tác đầu tư, mua sắm, quản lý và sử dụng TTBYT; chấn chỉnh, nâng cao chất lượng công tác đấu thầu, mua sắm TTBYT. Trong đó, KTNN kiến nghị Bộ Y tế và các địa phương chỉ đạo rà soát, xác định cụ thể danh mục TTBYT chưa sử dụng hoặc sử dụng ít hiệu quả, có phương án xử lý, điều chuyển để đưa TTBYT vào sử dụng, tránh lãng phí, nâng cao hiệu quả đầu tư. KTNN cũng kiến nghị Bộ Y tế rà soát lại các dự án, chương trình y tế có mua sắm TTBYT cấp cho các địa phương và các cơ sở y tế thuộc Bộ, thống nhất với địa phương, cơ sở y tế về danh mục TTBYT cần mua, tránh tình trạng TTBYT không sử dụng do không có nhu cầu hoặc không phù hợp.
Đặc biệt, từ thực tế kiểm toán, KTNN đã tư vấn cho Bộ Y tế ban hành, bổ sung, sửa đổi văn bản hướng dẫn thực hiện công tác quản lý TTBYT. Theo đó, Bộ Y tế cần sửa đổi, bổ sung Thông tư số 15/2007/TT-BYT ngày 12/12/2007 hướng dẫn thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về việc sử dụng tài sản để liên doanh, liên kết hoặc góp vốn liên doanh để mua sắm trang thiết bị phục vụ hoạt động của các cơ sở y tế công lập (Thông tư 15). Cụ thể, bổ sung các quy định, hướng dẫn đối với hoạt động liên kết đặt máy bán hóa chất tại các cơ sở y tế, trong đó có hướng dẫn, quy định rõ về đối tượng, điều kiện, nguồn gốc, xuất xứ, giá hóa chất… để thực hiện thống nhất trong toàn ngành, tránh bị lợi dụng, gây thiệt hại cho người bệnh và cơ sở y tế.
Đồng thời, Thông tư 15 cần được sửa đổi, bổ sung quy định về đối tượng liên doanh, liên kết, trong đó, xác định rõ đối tượng liên doanh, liên kết; hạn chế, tiến tới chấm dứt liên doanh, liên kết đặt máy để khai thác từng dịch vụ y tế riêng biệt theo từng máy, mở rộng hình thức huy động vốn theo lãi suất thỏa thuận để đầu tư mua thiết bị hoặc góp vốn đầu tư xây dựng mới cơ sở khám, chữa bệnh.
KTNN cũng đề nghị Bộ Y tế ban hành văn bản hướng dẫn để tổ chức thực hiện quản lý TTBYT theo quy định tại Nghị định số 36/2016/NĐ-CP. Trong đó, Bộ cần nghiên cứu ban hành văn bản hướng dẫn về công tác đấu thầu mua vật tư, hóa chất tiêu hao theo hướng có quy định về tiêu chuẩn kỹ thuật, hạn sử dụng của vật tư hóa chất bảo đảm chất lượng dịch vụ y tế, căn cứ xác định danh mục và giá kế hoạch vật tư, hóa chất cần mua; sớm thực hiện đăng tải công khai trên Cổng thông tin điện tử của Bộ Y tế thông tin về giá trúng thầu mua sắm TTBYT của các cơ sở y tế trên phạm vi toàn quốc; thường xuyên, kịp thời cập nhật thông tin về giá TTBYT để phục vụ công tác quản lý. Bên cạnh đó, Bộ Y tế cần hướng dẫn, quy định về nguyên tắc, căn cứ xây dựng định mức tiêu hao vật tư, hóa chất cơ bản cho các dịch vụ y tế để thực hiện thống nhất tại các cơ sở y tế, nhằm sử dụng vật tư, hóa chất tiết kiệm, hiệu quả, nâng cao chất lượng dịch vụ y tế. Đồng thời, Bộ cần nghiên cứu, ban hành văn bản quy định về đấu thầu mua sắm một số hóa chất xét nghiệm, vật tư thay thế đặc thù để tránh việc đấu thầu hình thức (chỉ có 1 nhà thầu tham dự và trúng thầu).
KTNN cũng tư vấn cho Bộ Y tế sửa đổi, bổ sung danh mục TTBYT bệnh viện đa khoa tuyến tỉnh, huyện, xã, ban hành kèm theo Quyết định số 437/QĐ-BYT ngày 20/02/2002 và Quyết định số 1020/QĐ-BYT ngày 22/3/2004 của Bộ Y tế để đảm bảo cơ cấu tổ chức, danh mục TTBYT quy định tại các cơ sở y tế phù hợp với điều kiện khám, chữa bệnh thực tế.
Báo Kiểm toán số 1, 2, 3/2019
