“Nâng cao hiệu quả kiểm toán hoạt động quản lý, khai thác và kinh doanh tài nguyên, khoáng sản ở Việt Nam”

Ths. Phan Trường Giang - Vụ Tổng hợp - KTNN: “Tăng cường vai trò và trách nhiệm của cơ quan KTNN trong việc thúc đẩy quá trình minh bạch hoá, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, khai thác và kinh doanh Tài nguyên khoáng sản.”

Kiểm toán hoạt động quản lý, khai thác, sử dụng và kinh doanh Tài nguyên khoáng sản (TNKS) trong những năm gần đây mới tập trung vào việc kiểm toán công tác quản lý, sử dụng đất đai, việc chấp hành pháp luật về đất đai, việc thực hiện các nghĩa vụ tài chính liên quan đến các khoản thu NSNN như thuế đất, tiền thuê đất...

Hình thức kiểm toán đối với lĩnh vực TNKS cũng chỉ mới được thực hiện lồng ghép trong các cuộc kiểm toán Báo cáo tài chính (BCTC), Báo cáo quyết toán (BCQT) tại những đơn vị có phát sinh hoạt động này như: Tập đoàn Công nghiệp Than Khoáng sản Việt Nam, TCT Công nghiệp Xi măng Việt Nam, Tập đoàn Dầu khí Việt Nam; các địa phương, bộ ngành có hoạt động hoặc liên quan đến hoạt khai thác, quản lý, sử dụng TNKS như: tỉnh Quảng Ninh, tình Bà Rịa -Vũng Tàu, Bộ TNMT, Bộ Công thương, Bộ Xây dựng. KTNN chưa triển khai thực hiện các cuộc kiểm toán độc lập, riêng biệt.

Kết quả kiểm toán trên đã chỉ ra một số tồn tại, hạn chế như: việc khai thác không phép, việc cấp phép tràn lan, sai thẩm quyền, thất thoát lãng phí trong hoạt động quản lý, khai thác và kinh doanh tài nguyên, khoáng sản... KTNN đã kiến nghị với các đơn vị thực hiện khai thác, chế biến, kinh doanh cũng như các cơ quan quản lý nhà nước trong hoạt động khai thác, chế biến, kinh doanh khắc phục, hoàn thiện cơ chế chính sách quản lý đặc biệt là cơ chế về tài chính, thuế...

Tuy nhiên, do việc kiểm toán, đánh giá có tính lồng ghép trong các cuộc kiểm toán BCTC, BCQT, nên kết quả kiểm toán hoạt động quản lý, khai thác, sử dụng và kinh doanh TNKS còn hạn chế. Việc lựa chọn các vấn đề kiểm toán cũng như kết quả kiểm toán chưa có tính hệ thống, còn rải rác và chỉ mới tập trung ở khía cạnh tuân thủ pháp luật, thực hiện các nghĩa vụ về tài chính trong lĩnh vực quản lý đất đai, chưa có những đánh giá kiến nghị mang tính tổng thể, vĩ mô, tầm cỡ hoặc chưa đi sâu vào các vấn đề chuyên môn kỹ thuật trong lĩnh vực khai thác mỏ, chưa tập trung nhiều vào vấn đề bảo vệ môi trường, phát triển bền vững... Do đó, tính hiệu lực chưa cao, tiếng nói của KTNN trong vấn đề quản lý, khai thác và kinh doanh TNKS chưa rõ nét.

Hạn chế của hoạt động kiểm toán trong lĩnh vực này là chưa triển khai các cuộc kiểm toán chuyên đề về TNKS một cách độc lập, chưa xác định rõ loại hình kiểm toán, các cuộc kiểm toán ở mức độ lồng ghép và chú trọng vào quản lý sử dụng đất đai mà chưa mở rộng nhiều ra nhiều loại TNKS khác.

Tôi cho rằng, tình trạng vi phạm trong hoạt động khai thác TNKS đã và đang diễn ra phổ biến (cấp phép tràn lan, ô nhiễm hủy hoại môi trường nghiêm trọng, thất thoát, lãng phí, thất thu cho NSNN)... đã ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống kinh tế, xã hội, môi trường và phát triển bền vững của đất nước.

Với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính, tài sản nhà nước, KTNN đóng một vai trò quan trọng hoạt động quản lý, khai thác và kinh doanh TNKS. Một trong các vai trò đó là tăng cường tính minh bạch và đảm bảo thông tin công khai tới công chúng về các hoạt động của chính phủ trong lĩnh vực khai thác TNKS; tăng cường quá trình quản lý tài chính lành mạnh và trách nhiệm giải trình công khai, cả hai vấn đề này đều là những yếu tố cần thiết cho sự phát triển bền vững.

Ông Nguyễn Hồng Thái - Kiểm toán trưởng KTNN Khu vực II - KTNN: “Kiểm toán lồng ghép chuyên đề quản lý, khai thác và kinh doanh TNKS trong hoạt động kiểm toán ngân sách địa phương có ý nghĩa quan trọng trong việc giảm thất thoát, lãng phí và nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản của Nhà nước”

Thực hiện chủ trương của Tổng Kiểm toán Nhà nước về việc lồng ghép chuyên đề quản lý, khai thác và kinh doanh TNKS trong hoạt động kiểm toán ngân sách địa phương, thời gian qua, KTNN Khu vực II, đã thực hiện một số cuộc kiểm toán với hình thức nêu trên.

Kết quả kiểm toán sơ bộ cho thấy, nhiều địa phương chưa thực hiện nghiêm việc thu hồi giấy phép khai thác mỏ đã cấp (trường hợp giấy phép cấp quá 12 tháng, nhưng nhà đầu tư chưa tiến hành XDCB mỏ); các mỏ đã hết thời gian khai thác hoặc bị thu hồi mà chưa lập đề án đóng cửa mỏ trình cấp có thẩm quyền phê duyệt; các nhà đầu tư không đăng ký ngày bắt đầu xây dựng cơ bản mỏ, ngày bắt đầu khai thác với cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền cấp giấy phép và thông báo cho Ủy ban nhân dân các cấp nơi có mỏ trước khi thực hiện theo quy định.

Cùng với đó là việc tận dụng khai thác mỏ khi chưa lập kế hoạch khai thác; không có thiết kế mỏ; chưa ký hợp đồng thuê đất; chưa lập dự án cải tạo, phục hồi môi trường; chưa thực hiện ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường; khai thác tài nguyên nước và xả nước thải vào nguồn nước phục vụ cho việc khai thác, chế biến khoáng sản không có giấy phép; khai thác vượt công suất theo giấy phép; không bổ nhiệm hoặc bổ nhiệm giám đốc điều hành mỏ không đúng với quy định của Luật khoáng sản; lợi dụng việc thăm dò khoáng sản để khai thác khoáng sản.

Các đơn vị khai thác khoáng sản thường áp dụng giá tính thuế tài nguyên theo giá tối thiểu của địa phương ban hành, thấp hơn giá bán hàng tháng hoặc không đúng sản lượng thực tế khai thác dẫn đến kê khai thiếu thuế tài nguyên, phí bảo vệ môi trường. Các ngành chức năng của địa phương đã tăng cường công tác kiểm tra việc chấp hành pháp luật tài nguyên môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản, tuy nhiên công tác kiểm tra phát hiện còn chưa nhiều, xử lý chưa kịp thời; hiện tượng vi phạm trong hoạt động khai thác khoáng sản, chấp hành nghĩa vụ với ngân sách còn diễn ra.

Xuất phát từ thực trạng nêu trên, tôi đề xuất về một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác kiểm toán lồng ghép, trong đó tập trung vào giải pháp hoàn thiện quy trình, nội dung, phương pháp kiểm toán và nâng cao trình độ, năng lực đội ngũ kiểm toán viên theo hướng chuyên môn hoá theo từng lĩnh vực chuyên môn sâu. Theo đó, kiểm toán việc quản lý, khai thác và kinh doanh TNKS dưới góc độ là một bộ phận kiểm toán quyết toán ngân sách địa phương nên mục tiêu, quy trình kiểm toán cũng phải là một bộ phận của cuộc kiểm toán ngân sách.

Để đảm bảo phục vụ cho mục tiêu chung, đồng thời nâng cao chất lượng nội dung kiểm toán quản lý, khai thác và kinh doanh TNKS cần quy định, hướng dẫn mục tiêu chung và mục tiêu cụ thể theo từng lĩnh vực; quy định, hướng dẫn việc thu thập thông tin để lập kế hoạch kiểm toán nhằm chỉ ra trọng yếu, rủi ro để đề ra mục tiêu, nội dung kiểm toán chi tiết đối với lĩnh vực này.

Đoàn kiểm toán, kiểm toán viên cần lưu ý áp dụng các phương pháp kiểm toán phù hợp, thực hiện khảo sát, lập kế hoạch kiểm toán đảm bảo yêu cầu, phục vụ tốt thông tin, tài liệu cho khâu thực hiện kiểm toán. Hoàn thiện các vấn đề về mục tiêu, nội dung kiểm toán để đảm bảo kết hợp việc xác nhận tính đúng đắn, hợp lý của báo cáo tài chính, đánh giá việc tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước, nội dung kiểm toán cần thiết đi sâu về quản lý khai thác và kinh doanh tài nguyên khoáng sản. Đồng thời với việc tổ chức kiểm toán đầy đủ từng lĩnh vực trong cuộc kiểm toán ngân sách địa phương, cần tổ chức các cuộc kiểm toán chuyên đề quản lý, khai thác và kinh doanh tài nguyên khoáng sản.

Ông Nguyễn Hồng Long – Kiểm toán trưởng KTNN Chuyên ngành VI - KTNN: "Thực hiện kiểm toán chuyên đề về quản lý nhà nước đối với hoạt động khai thác và kinh doanh tài nguyên, khoáng sản nhằm đánh giá một cách đầy đủ và toàn diện về hoạt động này.”

Công tác kiểm toán hoạt động quản lý, khai thác, kinh doanh tài nguyên khoáng sản tại một số Tập đoàn, Tổng công ty Nhà nước do KTNN Chuyên ngành VI thực hiện thời gian qua mới dừng lại ở mức độ lồng ghép trong các cuộc kiểm toán Báo cáo tài chính tại các đơn vị.

Hoạt động kiểm toán hiện mới chỉ chú trọng kiểm tra, đánh giá việc thực hiện nghĩa vụ tài chính, nghĩa vụ với Ngân sách Nhà nước mà chưa có điều kiện tổ chức riêng thành cuộc kiểm toán chuyên đề nhằm đi sâu kiểm tra, phân tích, đưa ra kiến nghị xử lý tồn tại và đề xuất áp dụng biện pháp quản trị hiệu quả hoạt động khai thác - kinh doanh TNKS đối với doanh nghiệp.

Vì vậy, KTNN Chuyên ngành VI cũng chưa thể đi sâu kiểm tra, đối chiếu, rà soát một cách toàn diện những tồn tại, bất cập của cơ chế chính sách, pháp luật; những thiếu sót trong công tác quản lý của các cơ quan quản lý nhà nước đối với hoạt động khai thác, kinh doanh tài nguyên, khoáng sản tại các Tập đoàn, Tổng công ty Nhà nước. Do đó chưa đưa ra được nhiều kiến nghị các cơ quan quản lý nhà nước rà soát, hoàn thiện cơ chế chính sách, nâng cao hiệu quả, hiệu lực cơ chế quản lý khai thác TNKS hướng đến hiệu quả, hiệu lực và phát triển bền vững.

Mặc dù vậy, qua thực tiễn kiểm toán hoạt động quản lý, khai thác, kinh doanh TNKS tại một số Tập đoàn, Tổng công ty Nhà nước, KTNN Chuyên ngành VI cũng đã phát hiện một số tồn tại, bất cập ở nhiều khâu trong quy trình quản lý, khai thác, kinh doanh tài nguyên, khoáng sản, như: Một số văn bản pháp luật quản lý, điều chỉnh hoạt động khai thác kinh doanh tài nguyên chưa được ban hành đầy đủ và đồng bộ, có văn bản chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý thực tiễn; Công tác quản lý nhà nước theo ngành, lãnh thổ còn có những thiếu sót; các cơ quan chức năng trung ương và địa phương nhiều tầng cấp quản lý chồng chéo nhưng còn bỏ sót lĩnh vực cần quản lý; Công tác quy hoạch, cấp phép khai thác còn bất cập; Các doanh nghiệp tổ chức khai thác- kinh doanh tài nguyên khoáng sản còn tùy tiện, vì lợi ích trước mắt mà không tính đến yếu tố phát triển bền vững, bảo vệ môi trường; có đơn vị quản lý tài nguyên khai thác còn lỏng lẻo; Công tác giám sát, thanh tra kiểm tra và xử lý sai phạm trong lĩnh vực khai thác tài nguyên, khoáng sản chưa quyết liệt, chưa toàn diện và hiệu quả...

Tôi cho rằng, KTNN cần tổ chức riêng các cuộc kiểm toán chuyên đề, chuyên sâu về hoạt động khai thác, kinh doanh tài nguyên khoáng sản tại một doanh nghiệp (Tập đoàn hoặc Tổng công ty) có hoạt động khai thác tài nguyên khoáng sản như: Tổ chức kiểm toán toàn diện theo quy trình quản lý, khai thác, kinh doanh TNKS trong giai đoạn 1 năm hoặc 3 năm. Từ kết quả kiểm toán hoạt động khai thác, kinh doanh TNKS tại doanh nghiệp, KTNN kiến nghị đơn vị chấn chỉnh, khắc phục những thiếu sót, tồn tại; khuyến nghị doanh nghiệp đề ra biện pháp tăng cường quản trị hiệu quả trong cả ngắn hạn và dài hạn. Qua kiểm toán chuyên đề, chuyên sâu về hoạt động này, KTNN sẽ rà soát để đưa ra kiến nghị các cơ quan chức năng xử lý vướng mắc, bất cập của văn bản quản lý; sửa đổi, điều chỉnh, hoàn thiện phương thức quản lý hoặc cách thức phối hợp quản lý giữa các cơ quan nhà nước.

Tổ chức kiểm toán công tác quản lý, khai thác, kinh doanh TNKS trên diện rộng gồm cả tại doanh nghiệp và tại cơ quan quản lý nhà nước bằng hình thức: Tổ chức cuộc kiểm toán chuyên đề về công tác khai thác, sử dụng tài nguyên khoáng sản và việc thực hiện nghĩa vụ tài chính liên quan đến khai thác tài nguyên khoáng sản tại một số DNNN lớn; kiểm toán chuyên đề đánh giá hiệu quả, hiệu lực về chính sách quản lý hoạt động quản lý khai thác TNKS của một số cơ quan quản lý nhà nước như Bộ Tài nguyên và môi trường, Bộ Tài chính... tổng hợp thành một Báo cáo kiểm toán tổng quát đánh giá cả hiệu quả chính sách và thực tiễn áp dụng.

Định kỳ, KTNN sẽ thực hiện lồng ghép kiểm toán công tác khai thác, sử dụng TNKS trong cuộc kiểm toán Báo cáo tài chính như trước đây. Sau giai đoạn 2 - 3 năm kiểm toán lồng ghép, KTNN tiến hành dồn tích kết quả kiểm toán lồng ghép để tổng hợp thành một Dự thảo báo cáo chuyên đề trên diện rộng và tổ chức thẩm định, rà soát, bổ sung, hoàn thiện BCKT.

Với cách thức này, trước khi kiểm toán lồng ghép cần đặt mục tiêu kiểm toán công tác khai thác, sử dụng TNKS chung, sau đó xây dựng đề cương kiểm toán, xây dựng các chỉ tiêu theo mẫu dự kiến từ trước, thống nhất chỉ đạo các nội dung lồng ghép trong kế hoạch kiểm toán các cuộc kiểm toán các Tập đoàn, Tổng công ty.

Sau 2- 3 năm thực hiện kiểm toán lồng ghép, KTNN thành lập Đoàn kiểm toán chuyên đề về quản lý, khai thác, sử dụng, kinh doanh tài nguyên khoáng sản để tổng hợp kết quả đã kiểm toán qua các năm. Trên cơ sở kết quả tổng hợp, Đoàn KTNN sẽ tổ chức thẩm định, rà soát lại kết quả, bổ sung kết quả kiểm toán, kết quả thực hiện kiến nghị đối với các cuộc kiểm toán năn trước và hoàn thiện BCKT chuyên đề. Báo cáo kiểm toán theo chuyên đề tổng hợp cũng sẽ được thảo luận và thông qua trên cơ sở làm việc để xác định trách nhiệm quản lý tại các Bộ, ngành chức năng.

Ths. Phạm Thạch - Kiểm toán Nhà nước Khu vực IV: "KTNN cần có mô hình tổ chức quản lý, cách thức triển khai kiểm toán chuyên đề phù hợp nhằm phát huy vai trò hỗ trợ Chính phủ, Quốc hội và chính quyền các cấp ở địa phương trong lĩnh vực quản lý, khai thác và kinh doanh TNKS"

Nội dung cuộc kiểm toán về TNKS đã được KTNN Khu vực IV đưa vào thực hiện kiểm toán lồng ghép trong các cuộc kiểm toán ngân sách, tiền và tài sản nhà nước tại các địa phương theo chỉ đạo của Tổng Kiểm toán Nhà nước.

KTNN Khu vực IV đã tổ chức nhiều buổi hội thảo toàn ngành để thảo luận, trao đổi kinh nghiệm nhằm hoàn thiện đề cương kiểm toán. Đề cương kiểm toán đối với hoạt động quản lý, khai thác và kinh doanh TNKS được Tổng Kiểm toán Nhà nước ban hành tương đối chi tiết, cụ thể nên có nhiều thuận lợi khi thực hiện. Tuy nhiên đây là nội dung mới đối với hoạt động kiểm toán của KTNN Khu vực IV, hầu hết kiểm toán viên chưa được trang bị đầy đủ kiến thức, chưa có nhiều kỹ năng để thực hiện kiểm toán đã dẫn đến việc xác định trọng tâm và rủi ro kiểm toán không được chính xác làm hạn chế đến chất lượng của kết quả kiểm toán. Các sai sót thường xảy ra tại các tổ chức, cá nhân có hoạt động khai thác TNKS. Do thời gian thực hiện kiểm toán về TNKS lồng ghép trong các cuộc kiểm toán ngân sách, tiền và tài sản nhà nước thường ngắn nên việc thực hiện kiểm tra, đối chiếu với đơn vị khai thác có tỷ lệ thấp trong tổng số tổ chức, cá nhân được cấp phép khai thác cũng làm ảnh hưởng đến chất lượng của kết quả kiểm toán.

Để thực hiện tốt các cuộc kiểm toán chuyên đề trong lĩnh vực này, theo ý kiến cá nhân tôi, KTNN cần tiếp tục tổ chức các cuộc hội thảo chuyên sâu về công tác quản lý và khai thác TNKS trong toàn ngành để trang bị kiến thức cho kiểm toán viên; tổ chức tổng kết các mặt đã thực hiện được và còn hạn chế đối với các cuộc kiểm toán đã thực hiện trong thời gian qua để đưa ra các hướng dẫn cụ thể trong toàn ngành; Xây dựng các tiêu chuẩn để đánh giá về tính hiệu quả, tính hiệu lực trong quản lý, khai thác khoáng sản; Tổ chức rà soát để sửa đổi, bổ sung các biểu mẫu hồ sơ kiểm toán phù hợp với mục tiêu, nội dung chuyên đề kiểm toán về quản lý TNKS.