Thực trạng kiểm toán dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư
(sav.gov.vn) Các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) đóng vai trò quan trọng trong việc huy động vốn tư nhân để phát triển cơ sở hạ tầng, giảm gánh nặng ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, quá trình kiểm toán các dự án này tại Việt Nam vẫn tồn tại nhiều bất cập, từ cơ sở pháp lý chưa đồng bộ, quy trình kiểm toán chưa tối ưu đến hạn chế về nhân lực và công nghệ. Bài viết phân tích thực trạng kiểm toán các dự án PPP, đánh giá những hạn chế và nguyên nhân, từ đó làm rõ các vấn đề cần giải quyết để nâng cao chất lượng kiểm toán trong bối cảnh Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14 có hiệu lực.
Tổng quan về dự án PPP và kiểm toán dự án PPP
Dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) là mô hình hợp tác giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư tư nhân nhằm thực hiện, quản lý, vận hành các dự án kết cấu hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ công, dựa trên hợp đồng được ký kết giữa các bên. Theo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14, các hợp đồng PPP được phân loại thành ba nhóm chính: nhóm hợp đồng thu phí trực tiếp từ người sử dụng (BOT, BTO, BOO, O&M), nhóm hợp đồng nhà nước thanh toán dựa trên chất lượng dịch vụ (BTL, BLT), và hợp đồng hỗn hợp. Đặc điểm nổi bật của PPP là sự phân bổ rủi ro tối ưu giữa khu vực công và tư, trong đó bên có năng lực tốt hơn sẽ đảm nhận phần việc tương ứng, đồng thời được hưởng quyền lợi từ đó. Tính đến tháng 1/2019, Việt Nam đã triển khai khoảng 1.609.335 tỷ đồng vốn đầu tư cho các dự án PPP, trong đó lĩnh vực giao thông chiếm tỷ trọng lớn với 672.345 tỷ đồng cho 220 dự án, chủ yếu theo hình thức BOT và BT. Các dự án PPP giao thông thường có quy mô lớn, thời gian hợp đồng dài (10-30 năm), và phần lớn do nhà đầu tư trong nước thực hiện, trong khi sự tham gia của nhà đầu tư nước ngoài còn hạn chế.
Việc kiểm toán các dự án PPP được quy định tại Điều 85 Luật PPP, bao gồm kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; cơ chế chia sẻ tăng, giảm doanh thu; và giá trị tài sản khi chuyển giao cho nhà nước. Quy trình kiểm toán dự án PPP hiện nay dựa trên Quyết định số 47/QĐ-KTNN ngày 14/1/2021, gồm các bước: chuẩn bị kiểm toán, thực hiện kiểm toán, lập và gửi báo cáo kiểm toán, và theo dõi thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán. Tuy nhiên, quy trình này chủ yếu được xây dựng cho các dự án đầu tư xây dựng thông thường, chưa có hướng dẫn cụ thể cho các đặc thù của dự án PPP, như cơ chế chia sẻ doanh thu hay đánh giá hiệu quả kinh tế dài hạn. Điều này dẫn đến khó khăn trong việc xác định tiêu chí đánh giá tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả, đặc biệt khi các công trình PPP mang tính đơn lẻ, khó so sánh. Ngoài ra, hệ thống văn bản pháp luật về PPP còn thiếu đồng bộ, thường xuyên thay đổi, gây trở ngại cho kiểm toán viên trong việc cập nhật và áp dụng. Nhận thức của các cơ quan nhà nước và nhà đầu tư về vai trò kiểm toán PPP cũng chưa cao, dẫn đến việc phối hợp cung cấp hồ sơ, tài liệu còn hạn chế, ảnh hưởng đến hiệu quả kiểm toán.
Thuận lợi của kiểm toán PPP bao gồm sự hỗ trợ từ khung pháp lý ngày càng hoàn thiện, như Luật PPP 64/2020/QH14, và các hướng dẫn của Kiểm toán nhà nước (KTNN), chẳng hạn Quyết định số 181/QĐ-KTNN về đề cương kiểm toán BOT và Quyết định số 03/QĐ-KTNN về kiểm toán PPP. Những văn bản này giúp kiểm toán viên thực hiện công việc bài bản hơn, tiết kiệm thời gian và nhân lực. Tuy nhiên, bất cập lớn là thiếu hệ thống mẫu biểu riêng cho kiểm toán PPP, khiến các đoàn kiểm toán phải áp dụng mẫu biểu của lĩnh vực đầu tư xây dựng, không phù hợp với các đặc thù tài chính và vận hành của PPP. Kinh nghiệm kiểm toán PPP của KTNN còn hạn chế, đặc biệt trong việc đánh giá các chỉ số tài chính phức tạp như cơ chế chia sẻ doanh thu theo Điều 82 Luật PPP, vốn yêu cầu kiểm toán rõ ràng phần doanh thu vượt 125% hoặc dưới 75% so với kế hoạch tài chính. Những vấn đề này đòi hỏi KTNN cần điều chỉnh quy trình và nâng cao năng lực để đáp ứng yêu cầu kiểm toán trong bối cảnh mới.
Thực trạng kiểm toán các dự án PPP
Giai đoạn 2015-2020, KTNN đã thực hiện kiểm toán nhiều dự án PPP, chủ yếu trong lĩnh vực giao thông đường bộ, và phát hiện nhiều sai phạm trong quản lý và thực hiện dự án. Trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư, một số dự án chưa được nghiên cứu kỹ, dẫn đến điều chỉnh tổng mức đầu tư và thời gian hoàn thành. Công tác lập, thẩm định, phê duyệt dự án còn bất cập, như thiếu báo cáo đánh giá tác động môi trường, phê duyệt dự án khi chưa đảm bảo điều kiện cần thiết, hoặc đặt trạm thu phí trên tuyến đường cũ không hợp lý. Việc huy động vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư thường chậm, không đạt tỷ lệ quy định trong hợp đồng, làm tăng rủi ro tài chính. Trong khâu lựa chọn nhà đầu tư, nhiều dự án áp dụng chỉ định thầu do thiếu nhà đầu tư quan tâm, dẫn đến việc lựa chọn nhà đầu tư không đủ năng lực, giảm tính cạnh tranh và hiệu quả đầu tư. Các dự án BOT thường yêu cầu vốn lớn, thời gian hoàn vốn dài, rủi ro cao, trong khi tỷ suất lợi nhuận chưa hấp dẫn, khiến nhà đầu tư nước ngoài ít tham gia.
Trong giai đoạn thực hiện dự án, KTNN phát hiện nhiều sai sót về thẩm định, phê duyệt thiết kế và dự toán. Một số thiết kế kỹ thuật chưa hợp lý, khảo sát địa hình, địa chất thiếu chính xác, hoặc áp dụng sai định mức, đơn giá, dẫn đến xác định khối lượng dự toán không đúng. Công tác lựa chọn nhà thầu cũng bộc lộ hạn chế, như chủ đầu tư không xem xét kỹ năng lực nhà thầu, dẫn đến thay thế nhà thầu trong quá trình thi công. Quá trình thương thảo, ký kết hợp đồng thiếu thống nhất về tỷ trọng chi phí, gây khó khăn trong điều chỉnh giá. Về quản lý chất lượng thi công, kiểm toán hiện trường cho thấy một số đoạn đường xuất hiện lún, hằn bánh xe, hoặc hàm lượng nhựa không đạt tiêu chuẩn thiết kế. Công tác quản lý chi phí đầu tư cũng tồn tại sai sót về khối lượng, định mức, đơn giá, dẫn đến KTNN kiến nghị giảm thanh toán 487.129 triệu đồng và xử lý khác 704.324 triệu đồng. Đại diện cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa thực hiện tốt chức trách, để xảy ra sai sót trong các khâu từ huy động vốn, kiểm tra thiết kế đến giám sát thi công, ảnh hưởng đến lợi ích nhà nước và người dân.
Báo cáo kiểm toán giai đoạn này chủ yếu tập trung vào kiểm toán chi phí đầu tư, chưa đánh giá toàn diện hiệu quả kinh tế, hiệu lực của dự án PPP. Thời điểm kiểm toán thường không phù hợp, chưa đủ dữ liệu để đánh giá hiệu quả dài hạn. Công tác kiểm toán tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa được chú trọng, dẫn đến thiếu thông tin tổng hợp. KTNN cũng chưa xây dựng cơ sở dữ liệu về dự án PPP, chưa có cơ chế kiểm tra thông tin độc lập, khiến việc thu thập bằng chứng kiểm toán gặp khó khăn. Nhận thức của một số cơ quan nhà nước và nhà đầu tư về PPP còn hạn chế, cho rằng đây là dự án sử dụng vốn tư nhân, nên việc phối hợp với KTNN còn thiếu tích cực. Sau khi Luật PPP 64/2020/QH14 có hiệu lực, phạm vi kiểm toán bị giới hạn ở phần vốn nhà nước, chưa bao quát phần vốn của nhà đầu tư, làm giảm tính toàn diện của kiểm toán. Những hạn chế này phản ánh thực trạng kiểm toán PPP còn nhiều bất cập, cần được khắc phục để đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả.
Nguyên nhân và bài học kinh nghiệm
Nguyên nhân dẫn đến hạn chế trong kiểm toán dự án PPP bao gồm cả yếu tố khách quan và chủ quan. Về khách quan, cơ chế và chính sách quản lý PPP còn mới, thiếu đồng bộ, thường xuyên thay đổi, gây khó khăn cho kiểm toán viên trong việc cập nhật kiến thức. Văn bản hướng dẫn về nghiệp vụ kiểm toán PPP chưa đầy đủ, đặc biệt là phương pháp đánh giá tính kinh tế, hiệu quả. Trang thiết bị công nghệ thông tin và phần mềm hỗ trợ kiểm toán còn hạn chế, trong khi kiểm toán PPP là lĩnh vực mới, đòi hỏi kinh nghiệm và kỹ năng chuyên sâu. Về chủ quan, việc bố trí nhân sự và thời gian khảo sát lập kế hoạch kiểm toán chưa hợp lý, thường thiếu kiểm toán viên có chuyên môn tài chính hoặc kinh nghiệm về PPP. Thời gian khảo sát ngắn, thông tin thu thập chưa đầy đủ, dẫn đến kế hoạch kiểm toán thiếu trọng tâm, phải điều chỉnh nhiều lần. Trình độ kiểm toán viên không đồng đều, một số chưa chủ động học hỏi, cập nhật kiến thức, hoặc thiếu trao đổi với các chuyên gia, đồng nghiệp có kinh nghiệm. Việc phối hợp giữa các thành viên đoàn kiểm toán và các đơn vị liên quan chưa chặt chẽ, ảnh hưởng đến chất lượng kiểm toán.
Bài học kinh nghiệm từ thực trạng kiểm toán PPP giai đoạn 2015-2020 cho thấy cần xây dựng quy trình kiểm toán riêng cho dự án PPP, với hệ thống mẫu biểu và hướng dẫn cụ thể, phù hợp với đặc thù tài chính và vận hành. KTNN cần tăng cường đào tạo kiểm toán viên, đặc biệt về kỹ năng phân tích tài chính và đánh giá rủi ro trong PPP. Việc ứng dụng công nghệ thông tin, xây dựng cơ sở dữ liệu PPP, và sử dụng chuyên gia ngoài ngành là cần thiết để nâng cao chất lượng kiểm toán. Đồng thời, KTNN cần đẩy mạnh truyền thông, nâng cao nhận thức của các cơ quan nhà nước và nhà đầu tư về vai trò kiểm toán, từ đó cải thiện sự phối hợp cung cấp thông tin. Cuối cùng, việc mở rộng phạm vi kiểm toán, không chỉ tập trung vào vốn nhà nước mà bao quát cả vốn tư nhân, sẽ giúp đánh giá toàn diện hơn hiệu quả của dự án PPP, góp phần đảm bảo minh bạch và hài hòa lợi ích các bên./.
Hoàng Ngân
Dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) là mô hình hợp tác giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư tư nhân nhằm thực hiện, quản lý, vận hành các dự án kết cấu hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ công, dựa trên hợp đồng được ký kết giữa các bên. Theo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14, các hợp đồng PPP được phân loại thành ba nhóm chính: nhóm hợp đồng thu phí trực tiếp từ người sử dụng (BOT, BTO, BOO, O&M), nhóm hợp đồng nhà nước thanh toán dựa trên chất lượng dịch vụ (BTL, BLT), và hợp đồng hỗn hợp. Đặc điểm nổi bật của PPP là sự phân bổ rủi ro tối ưu giữa khu vực công và tư, trong đó bên có năng lực tốt hơn sẽ đảm nhận phần việc tương ứng, đồng thời được hưởng quyền lợi từ đó. Tính đến tháng 1/2019, Việt Nam đã triển khai khoảng 1.609.335 tỷ đồng vốn đầu tư cho các dự án PPP, trong đó lĩnh vực giao thông chiếm tỷ trọng lớn với 672.345 tỷ đồng cho 220 dự án, chủ yếu theo hình thức BOT và BT. Các dự án PPP giao thông thường có quy mô lớn, thời gian hợp đồng dài (10-30 năm), và phần lớn do nhà đầu tư trong nước thực hiện, trong khi sự tham gia của nhà đầu tư nước ngoài còn hạn chế.
Việc kiểm toán các dự án PPP được quy định tại Điều 85 Luật PPP, bao gồm kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; cơ chế chia sẻ tăng, giảm doanh thu; và giá trị tài sản khi chuyển giao cho nhà nước. Quy trình kiểm toán dự án PPP hiện nay dựa trên Quyết định số 47/QĐ-KTNN ngày 14/1/2021, gồm các bước: chuẩn bị kiểm toán, thực hiện kiểm toán, lập và gửi báo cáo kiểm toán, và theo dõi thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán. Tuy nhiên, quy trình này chủ yếu được xây dựng cho các dự án đầu tư xây dựng thông thường, chưa có hướng dẫn cụ thể cho các đặc thù của dự án PPP, như cơ chế chia sẻ doanh thu hay đánh giá hiệu quả kinh tế dài hạn. Điều này dẫn đến khó khăn trong việc xác định tiêu chí đánh giá tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả, đặc biệt khi các công trình PPP mang tính đơn lẻ, khó so sánh. Ngoài ra, hệ thống văn bản pháp luật về PPP còn thiếu đồng bộ, thường xuyên thay đổi, gây trở ngại cho kiểm toán viên trong việc cập nhật và áp dụng. Nhận thức của các cơ quan nhà nước và nhà đầu tư về vai trò kiểm toán PPP cũng chưa cao, dẫn đến việc phối hợp cung cấp hồ sơ, tài liệu còn hạn chế, ảnh hưởng đến hiệu quả kiểm toán.
Thuận lợi của kiểm toán PPP bao gồm sự hỗ trợ từ khung pháp lý ngày càng hoàn thiện, như Luật PPP 64/2020/QH14, và các hướng dẫn của Kiểm toán nhà nước (KTNN), chẳng hạn Quyết định số 181/QĐ-KTNN về đề cương kiểm toán BOT và Quyết định số 03/QĐ-KTNN về kiểm toán PPP. Những văn bản này giúp kiểm toán viên thực hiện công việc bài bản hơn, tiết kiệm thời gian và nhân lực. Tuy nhiên, bất cập lớn là thiếu hệ thống mẫu biểu riêng cho kiểm toán PPP, khiến các đoàn kiểm toán phải áp dụng mẫu biểu của lĩnh vực đầu tư xây dựng, không phù hợp với các đặc thù tài chính và vận hành của PPP. Kinh nghiệm kiểm toán PPP của KTNN còn hạn chế, đặc biệt trong việc đánh giá các chỉ số tài chính phức tạp như cơ chế chia sẻ doanh thu theo Điều 82 Luật PPP, vốn yêu cầu kiểm toán rõ ràng phần doanh thu vượt 125% hoặc dưới 75% so với kế hoạch tài chính. Những vấn đề này đòi hỏi KTNN cần điều chỉnh quy trình và nâng cao năng lực để đáp ứng yêu cầu kiểm toán trong bối cảnh mới.
Thực trạng kiểm toán các dự án PPP
Giai đoạn 2015-2020, KTNN đã thực hiện kiểm toán nhiều dự án PPP, chủ yếu trong lĩnh vực giao thông đường bộ, và phát hiện nhiều sai phạm trong quản lý và thực hiện dự án. Trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư, một số dự án chưa được nghiên cứu kỹ, dẫn đến điều chỉnh tổng mức đầu tư và thời gian hoàn thành. Công tác lập, thẩm định, phê duyệt dự án còn bất cập, như thiếu báo cáo đánh giá tác động môi trường, phê duyệt dự án khi chưa đảm bảo điều kiện cần thiết, hoặc đặt trạm thu phí trên tuyến đường cũ không hợp lý. Việc huy động vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư thường chậm, không đạt tỷ lệ quy định trong hợp đồng, làm tăng rủi ro tài chính. Trong khâu lựa chọn nhà đầu tư, nhiều dự án áp dụng chỉ định thầu do thiếu nhà đầu tư quan tâm, dẫn đến việc lựa chọn nhà đầu tư không đủ năng lực, giảm tính cạnh tranh và hiệu quả đầu tư. Các dự án BOT thường yêu cầu vốn lớn, thời gian hoàn vốn dài, rủi ro cao, trong khi tỷ suất lợi nhuận chưa hấp dẫn, khiến nhà đầu tư nước ngoài ít tham gia.
Trong giai đoạn thực hiện dự án, KTNN phát hiện nhiều sai sót về thẩm định, phê duyệt thiết kế và dự toán. Một số thiết kế kỹ thuật chưa hợp lý, khảo sát địa hình, địa chất thiếu chính xác, hoặc áp dụng sai định mức, đơn giá, dẫn đến xác định khối lượng dự toán không đúng. Công tác lựa chọn nhà thầu cũng bộc lộ hạn chế, như chủ đầu tư không xem xét kỹ năng lực nhà thầu, dẫn đến thay thế nhà thầu trong quá trình thi công. Quá trình thương thảo, ký kết hợp đồng thiếu thống nhất về tỷ trọng chi phí, gây khó khăn trong điều chỉnh giá. Về quản lý chất lượng thi công, kiểm toán hiện trường cho thấy một số đoạn đường xuất hiện lún, hằn bánh xe, hoặc hàm lượng nhựa không đạt tiêu chuẩn thiết kế. Công tác quản lý chi phí đầu tư cũng tồn tại sai sót về khối lượng, định mức, đơn giá, dẫn đến KTNN kiến nghị giảm thanh toán 487.129 triệu đồng và xử lý khác 704.324 triệu đồng. Đại diện cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa thực hiện tốt chức trách, để xảy ra sai sót trong các khâu từ huy động vốn, kiểm tra thiết kế đến giám sát thi công, ảnh hưởng đến lợi ích nhà nước và người dân.
Báo cáo kiểm toán giai đoạn này chủ yếu tập trung vào kiểm toán chi phí đầu tư, chưa đánh giá toàn diện hiệu quả kinh tế, hiệu lực của dự án PPP. Thời điểm kiểm toán thường không phù hợp, chưa đủ dữ liệu để đánh giá hiệu quả dài hạn. Công tác kiểm toán tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa được chú trọng, dẫn đến thiếu thông tin tổng hợp. KTNN cũng chưa xây dựng cơ sở dữ liệu về dự án PPP, chưa có cơ chế kiểm tra thông tin độc lập, khiến việc thu thập bằng chứng kiểm toán gặp khó khăn. Nhận thức của một số cơ quan nhà nước và nhà đầu tư về PPP còn hạn chế, cho rằng đây là dự án sử dụng vốn tư nhân, nên việc phối hợp với KTNN còn thiếu tích cực. Sau khi Luật PPP 64/2020/QH14 có hiệu lực, phạm vi kiểm toán bị giới hạn ở phần vốn nhà nước, chưa bao quát phần vốn của nhà đầu tư, làm giảm tính toàn diện của kiểm toán. Những hạn chế này phản ánh thực trạng kiểm toán PPP còn nhiều bất cập, cần được khắc phục để đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả.
Nguyên nhân và bài học kinh nghiệm
Nguyên nhân dẫn đến hạn chế trong kiểm toán dự án PPP bao gồm cả yếu tố khách quan và chủ quan. Về khách quan, cơ chế và chính sách quản lý PPP còn mới, thiếu đồng bộ, thường xuyên thay đổi, gây khó khăn cho kiểm toán viên trong việc cập nhật kiến thức. Văn bản hướng dẫn về nghiệp vụ kiểm toán PPP chưa đầy đủ, đặc biệt là phương pháp đánh giá tính kinh tế, hiệu quả. Trang thiết bị công nghệ thông tin và phần mềm hỗ trợ kiểm toán còn hạn chế, trong khi kiểm toán PPP là lĩnh vực mới, đòi hỏi kinh nghiệm và kỹ năng chuyên sâu. Về chủ quan, việc bố trí nhân sự và thời gian khảo sát lập kế hoạch kiểm toán chưa hợp lý, thường thiếu kiểm toán viên có chuyên môn tài chính hoặc kinh nghiệm về PPP. Thời gian khảo sát ngắn, thông tin thu thập chưa đầy đủ, dẫn đến kế hoạch kiểm toán thiếu trọng tâm, phải điều chỉnh nhiều lần. Trình độ kiểm toán viên không đồng đều, một số chưa chủ động học hỏi, cập nhật kiến thức, hoặc thiếu trao đổi với các chuyên gia, đồng nghiệp có kinh nghiệm. Việc phối hợp giữa các thành viên đoàn kiểm toán và các đơn vị liên quan chưa chặt chẽ, ảnh hưởng đến chất lượng kiểm toán.
Bài học kinh nghiệm từ thực trạng kiểm toán PPP giai đoạn 2015-2020 cho thấy cần xây dựng quy trình kiểm toán riêng cho dự án PPP, với hệ thống mẫu biểu và hướng dẫn cụ thể, phù hợp với đặc thù tài chính và vận hành. KTNN cần tăng cường đào tạo kiểm toán viên, đặc biệt về kỹ năng phân tích tài chính và đánh giá rủi ro trong PPP. Việc ứng dụng công nghệ thông tin, xây dựng cơ sở dữ liệu PPP, và sử dụng chuyên gia ngoài ngành là cần thiết để nâng cao chất lượng kiểm toán. Đồng thời, KTNN cần đẩy mạnh truyền thông, nâng cao nhận thức của các cơ quan nhà nước và nhà đầu tư về vai trò kiểm toán, từ đó cải thiện sự phối hợp cung cấp thông tin. Cuối cùng, việc mở rộng phạm vi kiểm toán, không chỉ tập trung vào vốn nhà nước mà bao quát cả vốn tư nhân, sẽ giúp đánh giá toàn diện hơn hiệu quả của dự án PPP, góp phần đảm bảo minh bạch và hài hòa lợi ích các bên./.
Hoàng Ngân
