Nghiên cứu -Trao đổi
Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 62 huyện nghèo

I. Giảm nghèo chưa thật bền vững

Năm 2012, KTNN đã kiểm toán Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 62 huyện nghèo theo Nghị quyết 30a/2008/NQ-CP của Chính phủ (Chương trình) giai đoạn 2009-2011 tại 62 huyện nghèo thuộc 20 tỉnh; 14 Bộ, ngành, ngân hàng; UBTƯ MTTQ Việt Nam và TƯ Đoàn TNCS HCM. Để đạt các mục tiêu, kiểm toán đề ra, KTNN đã thành lập Ban chỉ đạo kiểm toán Chương trình và ban hành đề cương kiểm toán riêng, áp dụng thống nhất trong toàn ngành; thường xuyên kiểm tra, giám sát, tổng kết đánh giá quá trình thực hiện, thành lập tổ tham vấn về báo cáo kiểm toán…

         
Sau 3 năm thực hiện Chương trình, cơ sở hạ tầng ở các huyện nghèo đã được đầu tư, nâng cấp tạo điều kiện thuận lợi thúc đẩy các lĩnh vực khác phát triển
 
Những kết quả bước đầu

Theo nhận định của KTNN, trong 3 năm thực hiện, Chương trình bước đầu đã đem lại kết quả khá rõ rệt, đang dần phát huy hiệu quả, tạo sự chuyển biến tích cực về đời sống vật chất, tinh thần của người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số thuộc các huyện nghèo. Quá trình thực hiện Nghị quyết 30a/2008/NQ-CP đã huy động được cả hệ thống chính trị tham gia với ý thức và tinh thần trách nhiệm cao cho thấy chủ trương đúng đắn của Đảng, Nhà nước về xóa đói giảm nghèo. Sau 3 năm, cơ sở hạ tầng ở thôn, bản, xã và huyện được đầu tư, nâng cấp tạo điều kiện thuận lợi thúc đẩy các lĩnh vực khác phát triển. Việc hỗ trợ sản xuất, tạo việc làm, tăng thu nhập như khoán chăm sóc, bảo vệ rừng, giao rừng và giao đất để trồng rừng sản xuất; giáo dục, đào tạo, dạy nghề, nâng cao dân trí; tăng cường cán bộ đối với các huyện nghèo đã tạo được những chuyển biến đáng kể. Tổng số hộ nghèo của 62 huyện đã giảm dần qua các năm.
 
Mặc dù chịu ảnh hưởng của suy thoái kinh tế thế giới, kinh tế trong nước gặp nhiều khó khăn nhưng Đảng, Nhà nước vẫn ưu tiên dành NSNN và huy động các nguồn lực khác để đầu tư cho Chương trình 25.237,089 tỷ đồng, trong đó NSNN là 23.151,631 tỷ đồng, huy động từ cộng đồng xã hội 2.085,467 tỷ đồng.
 
Công tác chỉ đạo, phối hợp thực hiện Chương trình được các Bộ, ngành, địa phương triển khai với tinh thần trách nhiệm cao; hướng dẫn kiểm tra và giúp các huyện nghèo xây dựng đề án giảm nghèo; tổ chức, kiểm tra, giám sát, đánh giá… Các huyện nghèo bước đầu đã có chuyển biến, hầu hết các xã thuộc các huyện nghèo đã có điện lưới quốc gia, đường đến trung tâm xã được rải nhựa hoặc cấp phối; cơ bản không còn hộ dân ở nhà tạm; thu nhập bình quân đầu người tăng khá.
 
Về nhóm chính sách hỗ trợ sản xuất, tạo việc làm, tăng thu nhập: đã hỗ trợ 348,4 tỷ đồng cho 192.013 hộ nghèo nhận khoán 1.179.866 ha rừng; hỗ trợ lần đầu 60,9 tỷ đồng cho 24.327 hộ nghèo về giống cây trồng rừng sản xuất trên 17.341 ha; trợ cấp 19.916 tấn lương thực, tương đương 6,4 tỷ đồng cho 59.412 hộ nghèo tham gia chăm sóc bảo vệ rừng; hỗ trợ 55,3 tỷ đồng cho các hộ nghèo khai hoang 6.039 ha, phục hóa 2.382 ha và tạo ruộng bậc thang 61.860 ha đất; hỗ trợ 464,6 tỷ đồng cho 1.009.626 hộ nghèo mua giống, phân bón, chuyển đổi cây trồng…
 
Về nhóm chính sách giáo dục, đào tạo dạy nghề, nâng cao dân trí: đã bổ sung 7.110 giáo viên; hỗ trợ phổ cập cho 1.522 giáo viên mầm non, mẫu giáo thôn, bản; cấp học bổng cho 172.295 lượt học sinh nghèo dân tộc thiểu số theo học ngoài trường dân tộc nội trú; hỗ trợ 51 tỷ đồng để đào tạo nghề cho 60.488 lao động nông thôn; đào tạo, tập huấn cho 24.321 cán bộ với kinh phí 16,7 tỷ đồng.
 
Về nhóm chính sách đầu tư cơ sở hạ tầng, đã đầu tư 632,9 tỷ đồng cho 656 trường học; 194.113 triệu đồng cho 159 trạm y tế xã; 1.457,3 tỷ đồng cho 521 công trình đường liên thôn, bản; 1.464, 2 tỷ đồng cho 12.151 công trình thủy lợi, điện, nước sinh hoạt và 53,5 tỷ đồng cho 139 công trình nhà văn hóa…
 
Giảm nghèo chưa thật bền vững

Đến hết năm 2011, theo chuẩn nghèo mới còn 19/62 huyện có tỷ lệ hộ nghèo từ 51% đến 60%, 5/62 huyện từ 61% đến 70% và 2/62 huyện trên 70%. Ngoài ra, nhiều chỉ tiêu theo Nghị quyết 30a/2008/NQ-CP đến hết năm 2010 phải hoàn thành nhưng đến hết năm 2011 nhiều huyện chưa đạt: 41/60 huyện (có báo cáo) có tỷ lệ lao động nông thôn qua đào tạo đạt dưới mức quy định tối thiểu 25%; 44/55 huyện chưa hoàn thành mục tiêu số trường học có cơ sở vật chất đạt chuẩn quốc gia…
 
Theo nhận định của KTNN, kết quả kiểm toán cho thấy việc giảm nghèo chưa thực sự bền vững. Tỷ lệ hộ nghèo bình quân của 62 huyện năm 2009 giảm 4,99% so với năm 2008 nhưng theo chuẩn nghèo mới năm 2010 tăng 10,33% so với năm 2009 và năm 2011 giảm 0,96% so với năm 2010. Số hộ tái nghèo còn cao (Năm 2009, theo báo cáo của 29 huyện có 9,2% hộ tái nghèo/tổng số hộ nghèo. Theo chuẩn nghèo mới, năm 2010 tại 20 huyện có 7,7% hộ tái nghèo; năm 2011 tại 23 huyện có 5,7% số hộ tái nghèo).
 
Bên cạnh đó, KTNN cũng chỉ ra một số nhóm chính sách khác triển khai chậm, chưa đầy đủ hoặc chưa triển khai, như: chính sách hỗ trợ sản xuất, tạo việc làm, tăng thu nhập; chính sách giáo dục, đào tạo, dạy nghề, nâng cao dân trí; chính sách cán bộ; chính sách đầu tư cơ sở hạ tầng... Riêng việc quản lý, sử dụng vốn đầu tư của các địa phương còn dàn trải; nhiều dự án phải điều chỉnh tổng mức đầu tư; nhiều hợp đồng hết thời gian thực hiện hoặc hoàn thành hơn 80% giá trị hợp đồng nhưng chưa thu hồi hết vốn tạm ứng. Tại 21/29 huyện thuộc 9 tỉnh (có báo cáo) có phát sinh nợ đầu tư 266,8 tỷ đồng; 342 công trình tại 8 tỉnh phải tăng tổng mức đầu tư 498,9 tỷ đồng…
 
Theo KTNN, nếu Trung ương, các tỉnh và các huyện nghèo không có những giải pháp đồng bộ, kịp thời để tháo gỡ sẽ không đảm bảo tính bền vững trong giảm nghèo và khó đạt được mục tiêu của Chương trình vào năm 2015.
 
II. Nguyên nhân hạn chế và giải pháp khắc phục

Sau khi kiểm toán Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 62 huyện nghèo theo Nghị quyết 30a của Chính phủ (Chương trình), bên cạnh việc kiến nghị xử lý tài chính 891,128 tỷ đồng, KTNN đã kiến nghị Chính phủ xem xét, tập trung đầu mối, hỗ trợ các huyện nghèo bằng một chương trình mục tiêu chung.

         
KTNN kiến nghị Chính phủ chỉ đạo các địa phương gắn việc thực hiện mục tiêu của Nghị quyết 30a với thực hiện tiêu chí xây dựng nông thôn mới
 
Nguyên nhân giảm nghèo chưa thật bền vững

Theo kết quả kiểm toán, nguyên nhân dẫn đến những hạn chế kết quả giảm nghèo chưa thật bền vững là do hệ thống pháp lý, quy định thực hiện Chương trình còn nhiều bất cập, chưa hoàn thiện hoặc không bám sát thực tế. Các quy định của pháp luật về đầu tư, đấu thầu không phù hợp với đặc thù và năng lực tổ chức thực hiện ở các huyện nghèo nhưng chưa có cơ chế đặc thù theo tinh thần của Nghị quyết 30a; Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (NN&PTNT) chưa nghiên cứu bổ sung, sửa đổi và hoàn thiện một số quy định để tránh chồng chéo và phù hợp với tình hình thực tế tại các địa phương như chính sách hỗ trợ, giao khoán chăm sóc, bảo vệ rừng; chính sách hỗ trợ một lần để mua giống, phân bón cho việc chuyển đổi cây trồng, vật nuôi... Bộ Giáo dục và Đào tạo (GD&ĐT), Bộ Y tế chưa có văn bản cụ thể hóa chính sách ưu đãi cho các huyện nghèo theo quy định. Một số địa phương còn có tình trạng sử dụng kinh phí không đúng nội dung, mục đích, không đúng đối tượng hoặc không theo dõi ghi thu - ghi chi qua NSNN các khoản do cộng đồng, DN, các tổ chức chính trị - xã hội ủng hộ.... Công tác tuyên truyền, phổ biến chính sách tại một số xã còn hạn chế. Kinh phí NSTƯ cấp còn chậm và thiếu so với nhu cầu, dẫn tới nhiều mục tiêu của Chương trình chưa đạt được theo Đề án được duyệt. Cụ thể như: việc lập, thẩm định và phê duyệt đề án giảm nghèo chưa cân đối giữa nhu cầu vốn và nguồn lực thực tế có thể huy động; giai đoạn 2009-2011, vốn ngân sách và vốn huy động chỉ đáp ứng được 34,8% nhu cầu của các đề án.
 
Không chỉ vậy, danh mục đầu tư và các nhiệm vụ chi trong đề án không được sắp xếp hoặc xác định rõ thứ tự ưu tiên nên chưa có phương án bố trí hợp lý trong khi nguồn lực hạn hẹp; việc hỗ trợ, đầu tư còn dàn trải; quá tập trung vốn cho đầu tư xây dựng (có tới 7 huyện dành hơn 90% vốn cho đầu tư xây dựng).
 
Về tổ chức thực hiện Chương trình, 10/62 huyện và 6/20 tỉnh chưa phân công nhiệm vụ cho các thành viên Ban chỉ đạo; 12 tỉnh chưa có văn bản hướng dẫn về đầu tư, đấu thầu, về chính sách khuyến nông… nên các huyện, xã khó thực hiện. Nhiều huyện chưa xác định đúng và đủ số hộ tái nghèo. Công tác tuyên truyền chính sách đến thôn bản chưa thường xuyên nên người dân nắm bắt chính sách còn hạn chế. Nhận thức về trách nhiệm, ý thức thoát nghèo của người dân chưa cao, còn tư tưởng trông chờ, ỷ lại vào sự hỗ trợ của Nhà nước.
 
Việc quản lý, sử dụng nguồn lực của Chương trình còn nhiều bất cập. Kinh phí của Chương trình chưa được theo dõi riêng để làm căn cứ quản lý, điều hành. Một số địa phương phân bổ, giao dự toán kinh phí chậm như Lâm Đồng, Thanh Hóa, Phú Thọ…; phân bổ sai mục đích nguồn kinh phí 298,141 tỷ đồng (trong đó tỉnh Quảng Ngãi bố trí vốn cho các công trình không thuộc đối tượng hơn 56,7 tỷ đồng; tỉnh Thanh Hóa phân bổ vốn không đúng đối tượng 23,4 tỷ đồng…). Ngân hàng NN&PTNT tại một số huyện nghèo chưa cho vay ưu đãi hoặc cho vay sai quy định nên một số hộ chưa tiếp cận được vốn vay ngân hàng. Việc ban hành một số chính sách của một số Bộ, ngành, địa phương còn chậm, chưa rõ ràng, đồng bộ và chưa được triển khai kịp thời như chính sách hỗ trợ sản xuất, giáo dục, đào tạo, dạy nghề…
 
Cơ chế lồng ghép các nguồn kinh phí còn bất cập, phức tạp, dàn trải. Chương trình có hơn 10 Bộ, ngành ở T.Ư (tương ứng là hơn 10 sở, ngành ở địa phương) tham gia quản lý, phân bổ vốn với 16 chương trình mục tiêu quốc gia, hơn 10 khoản bổ sung nguồn vốn T.Ư và địa phương đã gây ra sự phức tạp trong điều hành và dàn trải trong bố trí vốn.
 
Cần tập trung đầu mối hỗ trợ của các huyện nghèo bằng một  Chương trình mục tiêu chúng
 
Trước những bất cập nói trên, để tổ chức thực hiện Chương trình đạt chất lượng, hiệu quả, KTNN đề xuất Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ căn cứ điều kiện kinh tế đất nước và nhu cầu vốn theo Đề án đã được phê duyệt, hàng năm xem xét, bố trí kinh phí phù hợp từ ngân sách T.Ư để đầu tư cho 62 huyện nghèo, giúp các địa phương chủ động xây dựng và thực hiện các chính sách giảm nghèo đặc thù trên địa bàn.
 
KTNN kiến nghị Chính phủ chỉ đạo các địa phương gắn việc thực hiện mục tiêu của Nghị quyết 30a với thực hiện tiêu chí xây dựng nông thôn mới, Nghị quyết số 80/NQ-CP của Chính phủ về định hướng giảm nghèo bền vững giai đoạn 2011-2020; tập trung đầu tư đồng bộ cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội ở các huyện nghèo, trước hết là hạ tầng thiết yếu như giao thông, điện, nước sinh hoạt; giảm tỷ lệ hộ nghèo bình quân 4%/năm.
 
KTNN đề xuất Chính phủ xem xét, quy định việc hỗ trợ các huyện nghèo bằng một chương trình mục tiêu chung (bao gồm tất cả các chương trình mục tiêu quốc gia và các nhiệm vụ chi trên địa bàn huyện nghèo) để giảm đầu mối, tập trung nguồn lực cho việc hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững. Tiếp tục ưu tiên nguồn lực từ các chương trình, dự án, vốn ODA, vốn trái phiếu Chính phủ đầu tư cho các huyện nghèo. Vận động thêm nguồn lực từ cộng đồng doanh nghiệp và các thành phố lớn như TP.HCM, Hà Nội tài trợ, đỡ đầu cho các huyện nghèo.
 
KTNN đã kiến nghị xử lý tài chính 891,128 tỷ đồng, trong đó thu nộp ngân sách T.Ư 25,716 tỷ đồng; giảm cấp phát, thanh toán 10,8 tỷ đồng; chuyển quyết toán năm sau 10 tỷ đồng; bố trí kinh phí hoàn trả nguồn Chương trình 298,141 tỷ đồng; tăng chi chuyển nguồn, giảm kết dư ngân sách 48 tỷ đồng; ghi thu - ghi chi NSNN 272,736 tỷ đồng; xử lý khác 225,595 tỷ đồng./.
 
 
Ngày 30/12/2013, Tổng Kiểm toán Nhà nước Nguyễn Hữu Vạn, Phó Tổng Kiểm toán Nhà nước Vũ Văn Họa đã làm việc với Đoàn giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về kết quả kiểm toán các chương trình dự án giảm nghèo giai đoạn 2005-2012. Theo báo cáo, trong giai đoạn 2005-2012 KTNN đã kiểm toán 37 chương trình, dự án liên quan đến giảm nghèo, đặc biệt trong năm 2012-2013, KTNN đã thực hiện kiểm toán toàn diện Chương trình 30a. Qua kiểm toán cho thấy, các chương trình, dự án về giảm nghèo là những chính sách đúng đắn, hợp lòng dân, tạo được phong trào sâu rộng trong toàn xã hội, đã huy động được sức mạnh của cả hệ thống chính trị, các cấp, các ngành, các đoàn thể xã hội từ T.Ư đến địa phương. Công tác chỉ đạo, phối hợp thực hiện được các Bộ, ngành, địa phương triển khai với tinh thần trách nhiệm cao. Qua đó, việc giảm tỷ lệ hộ nghèo ở những vùng kinh tế khó khăn đã có những bước tiến đáng kể. Tuy nhiên, việc giảm nghèo chưa thật sự bền vững, số hộ tái nghèo còn cao; việc đào tạo nghề ở nhiều địa phương chưa gắn với tạo việc làm…

Theo bà Trương Thị Mai - Chủ nhiệm Ủy ban Các vấn đề xã hội của Quốc hội, Trưởng Đoàn giám sát, hiện Nhà nước đang cùng một lúc thực hiện quá nhiều chương trình giảm nghèo cho cùng một đối tượng, gây chồng chéo và phân tán nguồn lực, dẫn đến kết quả không cao. Do đó cần điều chỉnh rút bớt số lượng các chương trình này, tập trung đầu tư trọng điểm vào chương trình xây dựng nông thôn mới./.

Theo Báo Kiểm toán số 9 - 10/2014

Các bài đã đăng